A Emenda Constitucional nº 132/2023 entregou a cada Tribunal de Contas a tarefa de fiscalizar uma entidade que nenhum deles é capaz de fiscalizar por inteiro e sozinho, e isso é algo que nenhuma reforma tributária anterior havia feito. Trata-se do Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços (CGIBS), operador de um tributo de competência compartilhada entre estados, Distrito Federal e municípios, cuja fiscalização foi atribuída, pela própria Constituição, não ao Tribunal de Contas da União, mas aos Tribunais de Contas dos estados, do Distrito Federal e dos municípios.

Essa escolha não é acidental, pois o IBS não pertence a nenhum ente isoladamente, ao contrário do que ocorre com qualquer outro tributo da federação brasileira e o modelo de controle externo que a Constituição desenhou para ele reflete exatamente essa singularidade.

O fundamento constitucional dessa atribuição está no artigo 156-B, § 2º, IV, da Constituição, incluído pela EC 132/2023:

“Art. 156-B. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios exercerão de forma integrada, exclusivamente por meio do Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços, nos termos e limites estabelecidos nesta Constituição e em lei complementar, as seguintes competências administrativas relativas ao imposto de que trata o art. 156-A:

(…)
§2º Na forma da lei complementar:

(…)
IV – o controle externo do Comitê Gestor será exercido pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios;”

A Lei Complementar nº 227/2026, ao regulamentar o dispositivo, deu-lhe operacionalidade no artigo 40:

“Art. 40. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do CGIBS a que se refere o inciso IV do § 2º do art. 156-B da Constituição Federal será realizada de forma coordenada, compartilhada e colegiada pelos Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e Municipais, que se reunirão, preferencialmente, de modo virtual.

§1º Observadas as competências constitucionais, resolução estabelecida por ato conjunto dos Tribunais de Contas referidos no caput deste artigo disciplinará, no que se refere aos processos relacionados à fiscalização do CGIBS e às contas anuais prestadas pelo órgão:

I – a indicação de 1 (um) conselheiro e do respectivo substituto responsáveis pela apreciação e pelo julgamento dos processos;

II – o procedimento de escolha do relator, de apreciação e de julgamento dos processos;

III – a atuação dos auditores de controle externo; eIV – a uniformização vinculante de entendimento entre os representantes de que trata o inciso I deste parágrafo, garantindo a aplicação consistente das normas e diretrizes estabelecidas, promovendo a coesão e a eficácia das fiscalizações no âmbito do CGIBS

§2º Atuará nos processos relacionados à fiscalização do CGIBS o Ministério Público de Contas que oficie perante o tribunal de contas do relator.

§3º O julgamento das contas a que se refere este artigo ocorrerá até o término do exercício seguinte àquele em que tiverem sido apresentadas.”

Vale deter-se no que esse dispositivo efetivamente diz, porque a redação do artigo 40 não é adjetivação gratuita do legislador e quando a norma qualifica a fiscalização como coordenada, compartilhada e colegiada, está descrevendo três atributos cumulativos, e não sinônimos emendados por hábito de linguagem legislativa.

Coordenada significa que nenhum tribunal atua por iniciativa isolada, devendo submeter-se a um planejamento comum entre os demais; compartilhada significa que a informação, a prova e o próprio objeto fiscalizado não são propriedade exclusiva de nenhum dos Tribunais de Contas envolvidos; colegiada significa, por fim, que a decisão não nasce do juízo de um único órgão isoladamente considerado, mas de um colegiado que extrapola as fronteiras de qualquer tribunal individual.

Essa tripla exigência é, a rigor, estranha à tradição do controle externo brasileiro, pois cada TC Estadual nasceu, constitucionalmente, para fiscalizar o seu próprio estado e os municípios sob sua jurisdição, um universo fechado, e é esse desenho que permite, por exemplo, que um TCE construa jurisprudência própria, consolide entendimentos internos e responda, com autonomia decisória plena, pelas contas do seu estado e dos municípios a ele vinculados.

O CGIBS rompe essa lógica pela raiz já que se trata de entidade pública sob regime especial, dotada de independência técnica, administrativa, orçamentária e financeira, conforme já o determinava, antes mesmo da LC 227/2026, o próprio artigo 156-B, § 1º, da Constituição, cuja gestão é exercida de forma integrada entre estados, o Distrito Federal e municípios simultaneamente.

Não há, aqui, um único ente federativo por trás do objeto fiscalizado, mas todos eles ao mesmo tempo, e é essa circunstância que torna insuficiente qualquer tentativa de fiscalização isolada.

Vale, ainda, examinar com atenção o §2º do artigo 40, que atribui participação processual ao Ministério Público de Contas, não a qualquer órgão do Parquet de Contas, mas especificamente àquele que oficie perante o Tribunal de Contas do conselheiro relator, preservando, mesmo diante de um objeto plural e nacional, a lógica de vinculação individual entre relator e órgão ministerial que rege o processo de contas tradicional.

O §3º, por sua vez, fixa prazo para o julgamento das contas do CGIBS, que deverá ocorrer até o término do exercício seguinte àquele em que tiverem sido apresentadas, prazo que, à primeira vista, parece reproduzir a lógica de qualquer prestação de contas anual, mas que ganha complexidade adicional quando se recorda que essas contas refletirão a arrecadação, a compensação e a distribuição de recursos entre entes federativos simultaneamente, e não a gestão financeira de um único gestor público.

Há, porém, no §1º, um inciso que integra essa mesma engrenagem com igual dignidade institucional que é o inciso III, que inclui, entre as matérias a serem disciplinadas pelo ato conjunto dos tribunais de Contas, a atuação dos auditores de controle externo.

Toda a arquitetura processual que o artigo 40 desenha, com conselheiro-relator, Ministério Público de Contas vinculado e prazo de julgamento certo, pressupõe, para funcionar na prática, o trabalho técnico do auditor de controle externo, que ocupa, nesse desenho, posição tão essencial quanto a de qualquer um dos demais atores processuais.

É o auditor quem se debruça sobre os fluxos financeiros do CGIBS, quem rastreia os coeficientes de participação de cada ente, quem examina a apuração segregada de créditos por centro de custo e é sobre esse exame técnico que se apoia, depois, o trabalho do Ministério Público de Contas e a deliberação do colegiado.

Não há, aqui, hierarquia entre esses atores, mas complementaridade. O relator preside a instrução e vota, submetendo seu entendimento ao colegiado, a quem cabe a decisão final; o Ministério Público de Contas fiscaliza a legalidade e emite parecer; o auditor de controle externo instrui, apura e fundamenta tecnicamente o processo.

São funções distintas, mas igualmente indispensáveis, e é essa mesma lógica de complementaridade sem subordinação que já se observa, por exemplo, na relação entre a magistratura de Contas, o Ministério Público de Contas e a Auditoria de Controle Externo no conjunto do sistema brasileiro de Tribunais de Contas, três segmentos cujo fortalecimento conjunto, e não isolado, é que sustenta o funcionamento harmônico de toda a instituição.

E não é por acaso que a Lei Complementar nº 227/2026 tratou a matéria a ser disciplinada por ato conjunto dos Tribunais de Contas, reconhecendo que a fiscalização de um objeto nacional e único como o CGIBS não poderá prescindir de um corpo técnico igualmente qualificado e coordenado entre si, sob pena de a uniformização de entendimento pretendida pelo inciso IV do mesmo parágrafo permanecer no plano formal, sem correspondência na prática fiscalizatória de cada tribunal.

Por que a metodologia tradicional não serve

A tentação natural, diante desse cenário, é supor que basta replicar, para o CGIBS, as técnicas já consolidadas para a fiscalização de qualquer jurisdicionado, mas essa suposição não resiste a um exame mais atento da natureza do objeto fiscalizado.

O CGIBS não é ente federativo, não integra a administração direta ou indireta de nenhum dos entes que o compõem e não se enquadra em nenhuma das categorias dogmáticas que os Tribunais de Contas historicamente utilizam para classificar seus jurisdicionados, tratando-se de entidade pública sui generis, criada especificamente para arrecadar, compensar e distribuir um tributo entre milhares de entes ao mesmo tempo.

Fiscalizar o fluxo de arrecadação e distribuição do IBS pressupõe examinar, simultaneamente, coeficientes de participação que resultam da razão entre a receita média de referência de cada ente e a receita média de referência do conjunto de estados, Distrito Federal e municípios, além de reservas de equalização e mecanismos de compensação que só fazem sentido quando analisados em relação ao conjunto dos entes subnacionais, e nunca a cada um deles isoladamente, de modo que um TC que tentasse examinar essa arrecadação olhando apenas para o que compete ao seu próprio Estado estaria, na prática, analisando um recorte sem significado autônomo, porque o valor distribuído a cada ente é, por desenho normativo, função direta da receita de todos os demais.

A isso se soma a exigência de domínio técnico sobre a não cumulatividade ampla e sobre o funcionamento do split payment, mecanismos que estruturam a nova sistemática do IBS e que, até há pouco tempo, não integravam o núcleo de formação de quem examina contas públicas no Brasil, de modo que a assimilação plena dessas matérias pelos quadros técnicos dos Tribunais de Contas é condição de qualquer modelo de cooperação que venha a ser construído

Risco de fiscalizar de forma fragmentada aquilo que é, por definição, único

Se cada um dos Tribunais de Contas interpretar, a seu modo, as disposições da Lei Complementar nº 214/2025 e da Lei Complementar nº 227/2026 sobre a fiscalização do CGIBS, o resultado será a multiplicação de entendimentos divergentes sobre um único e mesmo objeto nacional, algo que nenhuma outra política de controle externo, até hoje, precisou enfrentar dessa forma.

A própria Lei Complementar nº 227/2026 já reconheceu o problema ao prever a uniformização vinculante do artigo 40, § 1º, IV, mas não o resolveu por completo, pois não fixou prazo para a edição da resolução conjunta, tampouco atribuiu nome formal ao colegiado que dela deverá resultar, o que é, antes de tudo, uma escolha deliberada, a de delegar ao próprio sistema de Tribunais de Contas a tarefa de desenhar sua governança, e não uma lacuna a ser lamentada.

Enquanto essa uniformização não se materializar, cada pedido de reequilíbrio contratual analisado por um TCE, cada auditoria de arrecadação conduzida isoladamente, corre o risco de produzir entendimento incompatível com o de outro tribunal que examine situação idêntica em outro estado, município ou no Distrito Federal, comprometendo a própria neutralidade que a reforma tributária pretendeu assegurar ao sistema.

A reforma tributária não é apenas uma mudança de tributos, mas uma mudança profunda na forma de arrecadar, repartir receitas, contratar, fiscalizar e planejar políticas públicas, e é por isso que ela se aproxima do sistema de controle externo brasileiro com a força de um corpo celeste que não terminou de atravessar o céu, visível ao longe, mas cujo impacto pleno está por vir, à medida que a transição tributária se estende, em alguns de seus mecanismos, até décadas à frente.

Nesse novo cenário, os Tribunais de Contas passam a ter papel mais estratégico, cabendo-lhe acompanhar a capacidade dos entes federativos de se prepararem para a transição, de estruturarem suas administrações tributárias, de revisarem contratos, de estimarem impactos fiscais, de adaptarem sistemas e de fiscalizarem a atuação do próprio Comitê Gestor do IBS.

Convém registrar, porém, que o sistema de controle externo brasileiro não permanece parado diante desse cometa, pois, por meio da Portaria Conjunta nº 01, de 14 de maio de 2024, atualizada pela Portaria Conjunta nº 01, de 24 de setembro de 2025, os presidentes da Atricon, IRB, CNPTC, Abracom, Audicon, Ampcon e da ANTC designaram grupo de trabalho com o objetivo de apresentar estudos sobre a reforma tributária promovida pela Emenda Constitucional nº 132/2023 e seus desdobramentos, a fim de assegurar o controle externo exercido pelos Tribunais de Contas estaduais, distritais e municipais.

Desse esforço conjunto resultou a Nota Recomendatória Conjunta Atricon-IRB-CNPTC-Abracom-Audicon-Ampcon-ANTC nº 01/2025, que recomenda aos Tribunais de Contas brasileiros atuação estruturada, coordenada e cooperativa diante do novo modelo tributário, a partir das competências de controle externo introduzidas pela reforma tributária, e paralelamente a essa Nota, o mesmo conjunto de entidades avança na construção de um modelo de governança do controle externo do CGIBS, tarefa que é, em si mesma, algo inédito, pois coloca o sistema de Tribunais de Contas brasileiro diante da construção de um modelo nacional de controle externo.

Conclusão

O que a reforma tributária revela, quando observada sob a ótica específica do controle externo, é que ela não apenas criou um tributo novo, mas também um objeto de fiscalização que nenhuma metodologia tradicional foi desenhada para capturar sozinha e o artigo 40 da Lei Complementar nº 227/2026 é, nesse sentido, mais do que um dispositivo procedimental, sendo o primeiro esboço normativo de um modelo de controle externo genuinamente federativo, cuja engenharia processual, com relator, Ministério Público de Contas e Auditoria de Controle Externo atuando de forma complementar e coequivalente, ainda depende de regulamentação para funcionar plenamente na prática.

Assim, a reforma tributária não é só uma mudança no sistema tributário, é também uma oportunidade de renovação para o próprio papel do controle externo, e a experiência acumulada pelo sistema de Tribunais de Contas brasileiro ao longo de sua história, somada ao movimento de cooperação institucional que já está em curso, permite crer que a resposta a essa transição será construída, pois a pergunta não é se essa mudança vai chegar, mas se nós, já em marcha para nos prepararmos, vamos chegar à frente dela.

FONTE:  CONSULTOR JURÍDICO – POR GIHAD MENEZES