O modelo atual protege uma fração mínima do crédito público e cobra uma fatura alta de quem impõe pouco risco à adimplência. A conta não fecha.
Para discutir judicialmente um tributo indevido ou preservar a regularidade fiscal enquanto o litígio não é encerrado, o contribuinte deve garantir integralmente o crédito tributário em discussão. Dessa realidade emergia uma percepção inevitável: o dinheiro destinado à contratação e renovação anual de seguros e fianças bancárias, seria mais bem empregado na própria atividade empresarial. Paradoxalmente, o modelo atual de garantias dá sinais de insustentabilidade, tanto pelo prisma dos contribuintes, que o financiam, quanto do Fisco, em razão da sua ineficiência arrecadatória. Foi dessa hipótese que nasceu a pesquisa “Garantias ao Crédito Tributário”, coordenada pelos signatários e composta por Carla Mendes Novo, Maria Raphaela Matthiesen, Priscila Ribeiro, Vanessa Rahal Canado e Willian Pereira.
Os dados levantados na pesquisa confirmaram a hipótese. A baixa eficácia arrecadatória já havia sido sinalizada pelo Diagnóstico do Contencioso Judicial Tributário (CNJ/Insper, 2021): apenas 0,5% das dívidas inscritas pela PGFN estavam garantidas. No mesmo intervalo, a dívida ativa tributária da União passou de R$ 2,3 trilhões em 2019 para R$ 2,8 trilhões em 2024. As execuções fiscais, por sua vez, respondem por 26% dos casos pendentes no Judiciário, com tempo médio de tramitação de 7 anos e 7 meses.
O prêmio do seguro garantia gira em torno de 1% ao ano sobre o valor coberto; a fiança bancária, 3,75%. Aplicados à duração média dos processos, esses percentuais drenam mais de R$ 80 bilhões da atividade produtiva, o que representa cerca de R$ 13 bilhões/ano apenas nas execuções federais ativas. Entre empresas de capital aberto, as garantias vinculadas à dívida federal saltaram de R$ 80 bilhões em 2020 para R$ 133,9 bilhões em 2024.
A pressão sobre o caixa é imensa: em 75 das 139 companhias abertas examinadas, o prêmio anual estimado do seguro garantia, pelo parâmetro conservador de 1% ao ano, superou em 2024 o próprio capital de giro líquido. A análise econométrica confirmou que o uso de garantias financeiras está associado a queda de margens, redução de investimento e perda de produtividade do ativo. Quanto maior o passivo tributário em discussão, mais severo o efeito. Aplicada a taxa média de retorno das 10 maiores devedoras (14,6%/ano), esse capital deixa de gerar em 5 anos R$ 25,4 bilhões na fiança e R$ 6,1 bilhões no seguro.
O quadro tende a se agravar pelo lado da oferta. A capacidade do mercado segurador depende, para valores altos, do repasse de risco a resseguradores internacionais, que vêm endurecendo as condições de absorção. Em cenários conservadores, considerando apenas a atualização anual das apólices em vigor, a capacidade disponível pode esgotar-se entre 2028 e 2047, pressionando o preço e as contragarantias muito antes desse prazo.
Identificamos, ainda, que o desenho carrega duas distorções estruturais. A primeira consiste na exigência de garantias de forma indiscriminada, sem considerar o perfil de risco do contribuinte, nem a natureza da matéria controvertida. Bons pagadores sujeitam-se à mesma exigência aplicada a devedores contumazes. A segunda: o contribuinte arca com o custo da garantia durante todo o processo e, mesmo quando vence o mérito, não é ressarcido. A jurisprudência majoritária não classifica prêmios de seguro e taxas de fiança como despesas processuais reembolsáveis, ao argumento de que decorreriam de escolha do devedor. Essa leitura ignora que essas modalidades são, com frequência, a única alternativa viável a quem não pode imobilizar caixa em depósito judicial.
Há ainda um efeito institucional. A indefinição sobre os efeitos da garantia – se equipara-se ao depósito, se admite oferta parcial, se afasta o protesto e a inscrição no Cadin – abre um contencioso paralelo. Em 2024, os TRFs e os TJs dos 5 Estados mapeados registraram 1.178 acórdãos sobre seguro garantia e fiança bancária no prazo de 1 ano. O STJ acumulou 101 acórdãos nos últimos 5 anos, julgou 7 temas repetitivos correlatos e, um oitavo, o Tema 1.263, sobre os efeitos do seguro garantia diante do protesto e do Cadin, pendente de julgamento. As procuradorias, a Susep e os tribunais divergem em pontos centrais, e a falta de coesão entre as normas federais, estaduais e municipais alimenta o volume desse contencioso.
A pesquisa propõe, então, três frentes articuladas entre si. Primeiro: calibrar a exigência por risco. A regulamentação do Cadastro Fiscal Positivo, autorizado pela Lei nº 14.195/2021 e até hoje pendente, por exemplo, permitiria dispensar a caução de contribuintes solventes; regra que poderia ser estendida para teses exclusivamente de direito com divergência jurisprudencial. Eventuais impasses poderiam ser resolvidos por mediação ou arbitragem, hipóteses do PLP nº 124/2022, ou ainda Menu Legislação Bonetti 17/07/2026, 10:01 O peso invisível das garantias tributárias sobre a economia | Legislação | Valor Econômico https://valor.globo.com/legislacao/coluna/o-peso-invisivel-das-garantias-tributarias-sobre-a-economia.ghtml 4/11 pelos já estabelecidos negócios jurídicos processuais ou transação tributária. Caso o contribuinte vença o mérito, ainda, os custos da garantia apresentada deveriam integrar a sucumbência, por previsão na LEF, no CPC ou por uniformização do STJ.
Segundo: equiparar o seguro garantia e a fiança bancária ao depósito judicial para fins de CTN e LEF, conforme o PLP nº 124/2022. E terceiro: harmonizar nacionalmente as regras de aceitação, idoneidade, substituição e oferta antecipada. O Fórum de Harmonização Jurídica das Procuradorias (artigo 322 da LC nº 214/2025) é referência institucional para essa tarefa, ao lado da Sejan, vinculada à AGU.
O debate sobre o desenho das garantias envolve a eficiência da cobrança fiscal e as condições de defesa contra cobranças indevidas. O modelo atual protege uma fração mínima do crédito público e cobra uma fatura alta de quem impõe pouco risco à adimplência. A conta não fecha.
Breno Vasconcelos, Larissa Luzia Longo e Luciana Yeung são, respectivamente, advogado, advogada e economista
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FONTE: VALOR ECONÔMICO – POR BRENO VASCONCELOS E LARISSA LUZIA LONGO E LUCIANA YEUNG