Jogador, confrontado com custos invisíveis, desiste do mercado legal e retorna ao ilegal.
O Brasil regulou apostas de quota fixa as chamadas bets após longo período de amadurecimento do modelo a ser adotado. Pode-se dizer que a regulação brasileira é uma das mais robustas no mercado internacional: pioneira em verificação biométrica de identidade e sistemas centralizados de autoexclusão (onde o jogador se bloqueia de forma irreversível em todas as plataformas). Essas medidas têm um propósito claro: proteger o apostador brasileiro.
Essa proteção tem seu preço. Além dos impostos comuns a qualquer setor, as operadoras pagam as chamadas “Destinações Obrigatórias” sobre receita bruta — cuja alíquota já sofreu aumento antes mesmo do mercado regular atingir sua estabilidade.
Agora vem o Imposto Seletivo (IS). Criado em 2023, através da Emenda Constitucional 132, com característica de um tributo extrafiscal, não se justifica apenas pela arrecadação, mas sim com intuito de desestimular atividades prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente, mais caro = menos consumo. No caso das apostas, a intenção seria desencorajar o jogo compulsivo.
A doutrina constitucional para um tributo extra fiscal exige pelo menos três requisitos: identificar empiricamente o dano, calibrar proporcionalmente o imposto e alcançar quem causa o problema. O IS sobre apostas parece falhar nos três.
Em relação aos dados empíricos, o Estudo TD 334 da Consultoria Legislativa do Senado é explícito: não foram encontradas evidências empíricas sobre apostas. Com tabaco, álcool e refrigerantes, existe ampla literatura documentando como impostos reduzem consumo. Com apostas, não. Tabaco e álcool têm décadas de dados. Apostas reguladas no Brasil têm menos de dois anos. Sem série histórica suficiente — nem de uso de longo prazo nem de impacto regulatório — fica difícil entender qual é a externalidade que o IS pretende corrigir. O tributo foi criado sobre uma lacuna de conhecimento.
Ainda há também uma questão fundamental: o IS incide sobre o operador, não sobre o apostador — tornando-se invisível para o jogador. Isso se dá porque nos mercados de apostas, o consumidor não reage a preço de prateleira; sua decisão depende do retorno esperado: odds, payout, bônus. Quando tributação pressiona a margem do operador, o custo por exemplo, não aparece em nota fiscal. Transmite-se através de odds menos competitivas e bônus reduzidos. O jogador não consegue conectar essa redução ao Imposto Seletivo.
Aqui está o problema central: um tributo extrafiscal só funciona se tiver saliência. O consumidor precisa perceber que está pagando mais caro para começar a considerar reduzir o consumo. Sem essa percepção, o IS deixa de ser um instrumento de desestímulo e se reduz a um mecanismo puramente arrecadatório.
Por outro lado, o arcabouço regulatório já realiza, com eficácia verificável, exatamente o que o IS declara perseguir em termos de controle de apostas: limites de tempo e perdas, autoexclusão, KYC com reconhecimento facial. Quando a regulação já produz o efeito desejado, a camada tributária adicional não complementa — apenas sobrepõe-se sem acrescentar função. Temos um IS que falha em seu propósito, mas ainda assim encarece a experiência do jogador no mercado regulado.
O contexto agrava tudo. O mercado regulado brasileiro ainda não consolidou fidelidade institucional. Num país onde culturalmente existe enraizamento em plataformas ilegais, a sobreposição de restrições percebidas (regulação) com custos invisíveis (IS) piora a reputação do mercado legal.
Pesquisa da LCA Consultores (IBJR) estima que, ainda no segundo semestre de 2025, o ilegal ainda representava entre 41% e 51% do setor. Em um ambiente assim, o diferencial de retorno é muito mais sensível. As casas ilegais, não limitadas pela rigorosa regulamentação e não oneradas pela expressiva tributação que recai sobre o mercado regulado, proporcionam vantajosos retornos para o consumidor.
A experiência holandesa é reveladora. Em janeiro de 2025, o governo aumentou impostos sobre jogos em 4% e menos de cinco meses depois buscas por sites ilegais subiram 23%. A Dinamarca oferece o contraponto: com regulação competitiva, 90% do jogo online ocorreu em sites licenciados em 2021, ante 40% antes. O que retém o apostador no mercado legal não é a proibição do ilegal — é um produto minimamente competitivo.
Convém esclarecer: este não é um argumento pela isenção tributária do setor. A questão não é binária — “se” o setor deve ser tributado, mas “como”. O IS, na configuração atual, não parece satisfazer os requisitos constitucionais que a doutrina impõe a um tributo de natureza extrafiscal. Além dessa invalidade formal, há um risco material: longe de cumprir sua finalidade declarada, o IS pode produzir efeito contrário ao pretendido, canalizando consumo para o mercado ilegal, onde não existe proteção regulatória.
O resultado é um ciclo perverso. Um tributo criado para proteger o apostador o expõe ainda mais ao risco. Para lidar com os danos do mercado ilegal anterior, o Brasil investiu anos em regulação robusta e atraiu operadores legais dispostos a recolher tributos. Então vem o IS. O jogador, confrontado com custos invisíveis, desiste do legal e retorna ao ilegal. A ludopatia volta a crescer.
O Estado, ao invés de questionar a estratégia, majora tributos e regulação. Enquanto isso, o operador legal financia exatamente o ciclo que o derrota. Ele paga as contas de um mercado ilegal que compete com armas desproporcionais, inclusive proporcionadas pelo próprio Estado.
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Brasil. Emenda Constitucional n.º 132/2023 (Reforma Tributária). Lei Complementar n.º 224/2025.
Consultoria Legislativa do Senado Federal. TD 334 — Imposto Seletivo sobre apostas: revisão da literatura e análise de impacto. Brasília, 2024.
Brasil. Lei n.º 14.790/2023. Regula as apostas de quota fixa e estabelece arcabouço de proteção ao consumidor.
Secretaria de Prêmios e Apostas. Portaria SPA/MF n.º 2.579/2025 — limites obrigatórios de depósito e perdas.
Secretaria de Prêmios e Apostas. IN SPA/MF n.º 31/2025 — autoexclusão centralizada; IN n.º 3/2026 — impedimento Novo Desenrola Brasil.
Secretaria de Prêmios e Apostas. Portaria SPA/MF n.º 1.231/2024 — KYC, reconhecimento facial e jogo responsável.
Kansspelautoriteit. Mercado holandês de apostas online — impacto tributário 2025. Países Baixos.
Spillemyndigheden. Annual Report on Online Gambling 2021. Copenhague, 2022.
Spelinspektionen. Channeling Report — mercado sueco de apostas. Estocolmo, 2024.
LCA Consultores / IBJR. Estimativa do mercado ilegal de apostas no Brasil. São Paulo, 2025.
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FONTE: JOTA – POR ALEXANDRE DE OLIVEIRA ARAÚJO, ANNA CAROLINA MORAES RIBEIRO E VICTORIA CERIONI