Movimento tende a beneficiar cidades menores e reduzir o peso de grandes centros urbanos ao longo do período de transição
A reforma tributária deve redesenhar a distribuição da arrecadação dos tributos sobre consumo entre Estados e municípios, ampliando a participação relativa das prefeituras e reduzindo a dos governos estaduais na parcela retida do futuro Imposto sobre Bens e Serviços (IBS).
A fatia dos Estados na base de cálculo desse montante caiu de 67% em 2017-2018 para 64,4% entre 2019 e 2025, enquanto a dos municípios subiu de 33% para 35,6%, indicam dados preliminares. Esse movimento tende a beneficiar cidades menores e reduzir o peso dos grandes centros urbanos ao longo da transição para o novo sistema tributário.
O cálculo é importante porque a parcela retida do IBS será a maior parte da arrecadação do novo imposto por mais de duas décadas à frente, embora o efeito nas receitas dos entes seja diluído no tempo. A partir de 2033 essa parte retida se iniciará em 90% e, como sua queda é gradativa, será de mais da metade do IBS arrecadado até 2052.
Dados preliminares apontam que no agregado a participação dos Estados nas receitas que servirão de base para o cálculo da fatia do IBS retido caiu de 67% no biênio 2017-2018 para 64,4% no período de 2019 a 2025, e pode chegar a 63,8% em 2026. Os municípios ampliaram sua fatia de 33% para 35,6% e podem chegar a 36,2% em 2026.
Essa mudança, assim como outras dentro do mapa geral da redistribuição de receitas, não resulta apenas das novas regras da reforma tributária, mas também dos vários choques que tiveram impacto na arrecadação de ICMS e de ISS no período mais recente. Entre as prefeituras, as cidades menos populosas tendem a aumentar sua participação relativa na receita da parte retida do IBS, com perda de peso dos grandes centros urbanos.
Os cálculos e projeções são de estudo da Aequus Consultoria Econômica e Sistemas. Alberto Borges, economista e sócio da Aequus, explica que muitos entes estão tentando estimar o coeficiente de participação que terão no IBS retido, já que a parte da retenção será a maior parcela da arrecadação do novo imposto por vários mandatos.
Entre as mudanças, a reforma tributária sobre consumo substituirá pelo IBS os atuais Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), principal tributo recolhido pelos Estados, e o Imposto sobre Serviços (ISS), também o mais importante tributo da arrecadação própria municipal.
Para o consumidor e as empresas, a transição desses tributos acontecerá de 2029 a 2032, com a saída gradativa do ICMS e ISS e a cobrança do IBS cheio a partir de 2033. Antes, de 2026 a 2028, está sendo aplicada uma alíquota simbólica de 0,1% de IBS, que servirá como teste, para calibrar as alíquotas de referência do novo imposto, a serem fixadas pelo Senado.
Haverá também mudança nos tributos federais sobre consumo (PIS, Cofins e IPI), com entrada da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), que seguirá outro calendário de implementação. O estudo da Aequus focou na receita de Estados e municípios e, por isso, centrou-se no cálculo dos efeitos da transição do ICMS e ISS para o IBS.
Além das novas regras da reforma tributária, houve vários choques com impacto na arrecadação do ICMS e do ISS
Para os Estados e municípios, que serão os entes arrecadadores do IBS, haverá uma transição mais lenta no sistema de distribuição de recursos que terá continuidade mesmo depois que o IBS estiver rodando integralmente. Essa transição será de 50 anos, de 2029 a 2078, com o objetivo de amenizar o impacto de uma das principais mudanças que a reforma trará: a cobrança dos tributos da origem para o destino.
Inicialmente, entre 2029 e 2032, durante a fase de migração do ICMS e ISS para o IBS, 80% da arrecadação do IBS será retida e partilhada entre os entes federados. Em 2033, ano em que já haverá cobrança do IBS cheio, a retenção sobe para 90% e a partir de 2034 será reduzida gradualmente, a uma taxa anual de 1/45 – ou dois pontos percentuais (p.p.) a cada ano, até sua completa extinção em 2078, quando a distribuição pelo destino se tornará plena. A parte da arrecadação do IBS que não for retida será a que será distribuída pelo critério do destino. Essa parcela do destino, portanto, é de 20% de 2029 a 2032, cai para 10% em 2033 e a partir de 2034 sobe gradativamente a cada ano até completar 100% em 2078.
A distribuição da parcela retida de IBS será feita com base na média de participação de cada ente, seja Estado, seja município, na receita de ICMS e ISS entre 2019 e 2026. O estudo da Aequus calculou um coeficiente preliminar de cada ente considerando a arrecadação estadual do ICMS, líquida das transferências, e a receita municipal de ISS, juntamente com a cota-parte do ICMS que cada prefeitura recebe de seu respectivo Estado, no período de 2019 a 2025.
Esse período, explica Borges, já contempla sete dos oito anos que vão compor, de forma definitiva, a base de cálculo dos coeficientes de participação, representando 87,5% da série histórica que servirá para estabelecer o índice final na divisão do bolo do IBS retido. Os dados dos municípios foram extraídos dos balanços anuais. Os dos Estados, dos relatórios resumidos de execução orçamentária (RREO). Não foram consideradas as receitas dos fundos estaduais.
Para estimar o impacto da reforma no posicionamento relativo dos Estados e municípios na partilha do IBS retido, os coeficientes do período de 2019 a 2025 foram comparados com os índices de participação dos entes no biênio 2017-2018. Esse período é anterior à pandemia de covid-19 e das mudanças mais recentes na legislação do ICMS. A ideia, diz Borges, é verificar se os entes terão posição mais ou menos favorável na sua participação relativa do IBS retido a partir da consolidação da reforma.
A posição final de cada ente, porém, ainda dependerá dos resultados de 2026, observa. Ele lembra que diversos entes vêm adotando “medidas explícitas” para ampliar arrecadação e ao menos preservar sua participação no bolo do IBS retido. Isso, diz, está sendo feito com revisão de incentivos fiscais, aumento de alíquotas ou programas para recuperação de créditos, como o Refis.
A comparação feita mostra que o conjunto dos Estados perdeu 2,6 pontos percentuais na receita global que dará base ao IBS quando se considera o período de 2019 a 2025 ante o biênio 2017-2019. Essa parcela caiu para os governos estaduais em favor dos municípios, nota Borges. “Na verdade o ICMS já vinha perdendo força antes da reforma.”
Parcela retida do IBS será a maior parte da arrecadação do novo imposto por mais de duas décadas à frente.
O estudo mostra que a arrecadação nominal do ISS entre 2018 e 2025 cresceu 142,1%, enquanto a do ICMS cresceu 83,2%. A retomada da economia após a pandemia, com maior expansão do setor de serviços, avalia, alavancou a arrecadação de ISS. Enquanto isso, a arrecadação de ICMS dos Estados nesse período foi fortemente afetada pelos efeitos, em 2022, da limitação das alíquotas do imposto estabelecida pelas leis complementares 192 e 194, de 2022.
As simulações do estudo também mostram que 40,6% dos Estados e municípios registraram coeficiente de participação entre os dois períodos analisados com variação máxima de 10% – para mais ou para menos. “O resultado sugere que, para uma parcela expressiva dos entes federados, a transição para o novo modelo de reforma-tributaria-ve-municipios-avancando-na-fatia-de-estados.ghtml 6/12 repartição não deverá produzir alterações significativas em sua participação relativa nos valores retidos do imposto”, diz o estudo.
Em contrapartida, 52,8% deles terão coeficientes bem superiores aos do biênio 2017-2018, apontam as simulações. Dentro desse grupo, 32,2% devem registrar coeficientes com altas entre 10% e 30%; 10,9% devem se situar entre 30% e 50%, já 9,7% ultrapassam a taxa de 50%. No extremo oposto, 6,6% dos entes federados deverão ter variações de coeficientes inferiores a -10%, sendo 5,8% deles com variações entre -10% e -30%.
Borges reforça que as variações negativas dos coeficientes de participação não indicam que haverá perda de arrecadação, mas sim uma posição melhor ou não em relação aos demais entes no quadro que se formará a partir da consolidação do IBS. A reforma tributária, lembra, prevê o mecanismo do seguro-receita. Por esse mecanismo, 5% da parte do IBS distribuído pelo princípio do destino, e portanto não retida, será usada para compensação dos entes que apresentarem as maiores perdas de receita na migração da tributação da origem para o destino.
Esse seguro-receita perdura de 2029 a 2077 e de 2078 a 2096 será reduzido em 1/20 por ano. A ideia do seguroreceita é manter ao menos a arrecadação real de cada ente. Durante a discussão legislativa da emenda da reforma tributária (EC 132/23), o governo deu perspectiva de ganho de receitas a Estados e municípios, porque a mudança do sistema de tributação deve trazer maior eficiência, promover expansão da economia e aumentar o bolo da arrecadação ao longo do tempo.
O estudo também mostra um movimento redistributivo assimétrico entre os municípios, considerando o número de habitantes. As cidades menos populosas tiveram variação maior de participação relativa nas receitas que vão compor a base do IBS retido. Os municípios com até mil 20 mil habitantes, por exemplo, ampliaram a fatia nas receitas municipais para cálculo do IBS retido, de 4,3% no biênio 2017-2018 para 4,9% de 2019 a 2025. A fatia das cidades com população de 20 mil a 50 mil moradores cresceu de 3,6% a 4,1%. Nessas duas faixas, houve uma variação de 12,7% e de 12,1%, nessa ordem, na fatia das receitas. Nas cidades acima de 500 mil habitantes a participação saiu de 13,1% e foi para 13,6%, com variação de 3,8%.
Para Borges, essa assimetria reflete, além do crescimento acelerado do ISS e os impactos diferenciados da pandemia sobre as economias locais, as mudanças na repartição do ICMS após a Emenda Constitucional nº 108/2020, que introduziu critério adicional de educação para estabelecer as cotas de cada prefeitura. “Em conjunto, esses fatores contribuíram para ampliar a participação relativa dos municípios de menor porte e reduzir o peso de parte dos grandes centros urbanos e de alguns Estados na composição das receitas que servirão de base para o cálculo do IBS retido”, diz o estudo.
FONTE: VALOR ECONÔMICO – POR MARTA WATANABE — DE SÃO PAULO