O sistema de tributação sobre o consumo experimentou uma reformulação ampla sobre seus aspectos econômicos e técnicos com a reforma promovida com a emenda constitucional nº 132, de 2023, em especial a criação do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), uma alteração discutida e aprovada em vigência de ambiente democrático.
Entre os que podem ser apontados como relevantes para a análise a ser realizada neste trabalho estão a definição de local da tributação e capacidade tributária e titularidade de arrecadação ativa no destino dessas operações, a vedação de concessão de benefícios fiscais para o IBS e a instituição do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR).
Em outra ação de relevância para este quadro referente a finanças dos estados membros, o governo federal promoveu uma ação de envergadura no refinanciamento das dívidas dos estados com a União, editando a Lei Complementar nº 212, de 13 de janeiro de 2025 que instituiu o Programa de Pleno Pagamento de Dívidas dos Estados (Propag), ação reestruturando o perfil de endividamento dos entes subnacionais.
Ainda na composição do quadro a ser examinado, o Consórcio Nordeste, entidade que reúne os governos dos nove estados da região, publicou o detalhado Plano de Transformação Ecológica do Nordeste (2025) (1), onde seis eixos são eleitos para estruturar a reformulação da sua economia nesse sentido, a demandar significativo volume de recursos.
O conjunto desses temas será articulado propondo um modelo onde volume e alocação mais eficientes de recursos federais, estaduais e municipais seja adotado.
ICMS e incentivos fiscais
A Constituição de 1988 estruturou o sistema tributário nacional com preocupação detalhada nos impostos sobre o consumo e estabeleceu competência para arrecadação desses para estados e municípios.
A Carta também nomeou entre seus objetivos fundamentais, no seu artigo 3º, III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais. Fernando Facury Scaff, (2018, pg. 218 e 2019) (2), em análise percuciente, ensina que as reduções elencadas nesse dispositivo são necessariamente correlacionadas e que o sistema jusfinanceiro tem o perfil de “vasos comunicantes”, implicando em que é de ordem a justiça distributiva no rearranjo dos recursos arrecadados em uma região e aplicados em outras, segundo ponderação daquele objetivo.
Para a região Nordeste do país, o padrão atrasado de desenvolvimento, já um legado de administrações federais e locais anteriores, enfrentava, a partir dos anos 1990s a diretriz neoliberal de não intervenção estatal na economia e desregulamentação geral nos serviços públicos e privatizações (Gurgel de Faria, 2015, pg.123) (3). Assim, sem plano para a redução das desigualdades regionais, e deliberadamente não intervencionista União, a extinção de bancos de fomento estaduais, os estados membros recorreram a concessão de incentivos fiscais para atração de investimentos diretos em indústrias, centros logísticos e atividades portuárias.
As reduções oferecidas por um estado membro eram contraofertadas por outros, principiando o conflito fiscal generalizado (Gurgel de Faria, 2015, pg.140). Ao se estabilizar esse modelo, e no quadro atual, o resultado foi a ineficácia dos programas, sem modificar significativamente a economia da região que manteve inalterada a sua participação de 14% do Produto Interno Bruto em décadas.
O volume em recursos estimados por essas renúncias fiscais somou de acordo com Estudo da Federação Nacional do Fisco Estadual e Distrital (Fenafisco) (2024 pg. 91-92) (4), entre os anos de 2015 e 2025, de 1,61 trilhão de reais, sendo que para o ano de 2025 no montante de 266,51 bilhões de reais para todos os estados brasileiros
Com o fim do prazo de vigência dos incentivos em 2032 e a previsão de impossibilidade de concessão de incentivos fiscais no âmbito do IBS, as administrações dos estados das regiões menos favorecidas preocupam-se com a falta de instrumentos atrativos para empreendimentos.
Os estados das regiões sudeste e sul, historicamente mais desenvolvidos, numa dinâmica bem relatada por Celso Furtado em seu Formação Econômica do Brasil, estão mais bem posicionados para essas limitações.
Dívidas históricas dos estados e Propag
A renegociação de dívidas estaduais para a União tem diversos marcos históricos. Foi aprovada a Lei nº 9.496/97, viabilizando a assunção de vitualmente todas as dívidas estaduais pela União Federal e ainda de grandes municípios, sendo os maiores beneficiados os do Rio de Janeiro e São Paulo. (Silveira, 2029, pg.489). (5). Estudo da Fenafisco (2024, pg. 45), indica um montante renegociado, à época, de 115 bilhões de reais, por 30 anos.
O mais recente e que alterou profundamente as condições entre a União e os entes subnacionais foi o denominado Propag, instituído pela Lei Complementar nº 212, de 13 de janeiro de 2025, com termos de contratação como atualização monetária pela variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), e juros reais de 0% a até 2%, conforme atenda-se a indicados aportes iniciais e aplicação em investimentos como educação saneamento e outros, conforme o artigo 5º e seus parágrafos da Lei nº 212/2025. Para referência, a taxa de juros reais atual no Brasil fica em torno de 9,18% ao ano.
Em comparação, entre os nove estados nordestinos e os quatro da região sudeste e sul com maior endividamento com a União, a saber, SP, RJ, MG, RS, (antes das graves enchentes de 2024) a progressão mais recente do perfil das dívidas desses estados tem o seguinte quadro:
Nove estados do Nordeste (AL, BA, MA, PB, PE, PI, RN SE) (6). Total do estoque da dívida com a União 2017 – R$ 21.682.874.413,00; 2023 – R$ 24.081.409.895,00; Incremento: R$ R$ 2.398.535.482,00.
Estados SE/S (SP, RJ, MG, RS) Total do estoque da dívida com a União: 2017 – R$ 435.771.469.672,00;2023 – R$ 699.602.299.811,00; Incremento: R$ 263.830.830.139,00
Para o Programa de Pleno Pagamento de Dívidas dos Estados, PROPAG, os valores dos montantes informados pelo Ministério da Fazenda são, respectivamente:
Nove estados do Nordeste (AL, BA, MA, PB, PE, PI, RN SE) (7) Total do estoque da dívida com a União PROPAG:2025 – R$ 25.601.254.060,28; Estados SE/S (SP, RJ, MG, RS); Total do estoque da dívida com a União – PROPAG:2025 – R$ 735.884.768.981,33
Considerando a atual taxa de juros reais, de março de 2026, no Brasil, os estados mais desenvolvidos e os do Nordeste receberão o subsídio anual de R$ 67.554.221.792,49 e R$ 2.350.195.122,73, respectivamente.
Os valores das dívidas renegociadas oferecem um razoável indicador para avaliar a extensão da infraestrutura construída nas regiões desenvolvidas.
Analisando agora o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR), criado pela EC nº 132/2023, tem volume de recursos, compartilhados com todos os Estados, limitados em 40 bilhões de reais ao ano, a partir de 2033 (Brasil, 2026) (8). Esses recursos não serão remotamente próximos às necessidades para transformar significativamente as economias menos desenvolvidas.
A região nordestina vive um momento importante para sua inserção na nova economia. As suas vantagens comparativas se destacam no potencial e a presente produção de energias renováveis por geração solar, eólica e hidrogênio verde, produção minerária clássica e outras contemporâneas como, vanádio, titânio, lítio e terras raras.
Essas vantagens, nada obstante, requerem da União o investimento em volume e qualidade necessários para pleno desenvolvimento desse potencial em viação, ferrovias, portos.
IBS e a forma de aplicação de seus recursos pelos estados nordestinos no Plano de Transformação Ecológica
O Plano de Transformação Ecológica do Nordeste, como acima informado, elenca seis eixos estratégicos para a transformação A transição energética e suas várias vertentes já têm encaminhamento avançado na região, em termos de capacidade de geração de energia renovável instalada, com 29,8 GW referente a energia eólica e 15,3 GW acumuladas em 2024, com 8,9 GW instalados apenas no ano de 2023. Para fins de comparação, a Usina de Itaipu tem capacidade instalada de 14 GW (9).
No adensamento tecnológico recomendado, o fomento à inovação na base produtiva e expansão para o interior da infraestrutura digital, expandindo a capilaridade tecnológica são metas. Para a infraestrutura verde e azul, o plano defende o desenvolvimento socioeconômico com a proteção dos ecossistemas terrestres e marinhos, combate à desertificação e proteção dos oceanos, num desenvolvimento territorial sustentável, em especial do bioma único da caatinga. A carência de infraestrutura para receber esses e outros empreendimentos precisa de uma resposta com investimentos públicos. Em todos os seis eixos, ressalte-se a formação e qualificação de pessoas é objetivo destacado.
O Banco Mundial (BID) lançou também um relatório de recomendações para o desenvolvimento da região, denominado “Rotas para o Nordeste” (Banco Mundial, 2025) (10), e neste a instituição financeira faz análises e modela sugestões muito semelhantes ao Plano do Consórcio.
Nas recomendações para a infraestrutura, o BID é mais preciso na avaliação dos recursos necessários, estimando em 102 bilhões .de dólares (equivalentes a 509 bilhões de reais, em abril de 2026), até o ano de 2030 (Banco Mundial, 2025, pg. 71).
Demandar dos Estados nordestinos o seu autofinanciamento dos investimentos de maior intensidade de capital, com recursos obtidos de sua arrecadação tributária e com empréstimos a taxas de juros de mercado, mesmo na julgada razoável taxa global de 5%, é sugerir realizar a façanha encerrada na expressão inglesa comum de “pull yourself up (from a swamp) by your bootstraps” (“puxe você mesmo do atoleiro pelos cadarços de suas botas”).
À União cabe a mais significativa parcela para viabilizar os grandes investimentos de capital, articulados em seu plano coerente (Plano de Transformação Ecológica – Nacional 2030), com consistência e especialmente intensificado quando referente às regiões menos desenvolvidas como Região Nordeste.
Os estados nordestinos têm uma importante responsabilidade própria e serão demandados a contribuir com a aplicação de recursos de sua arrecadação tributária e empréstimos tomados bem estruturados, à vista dos alcançados por outras unidades da federação.
O novo sistema tributário do consumo, com definição de arrecadação no destino e vedação de concessão de incentivos fiscais atratores de empreendimentos, oferece oportunidade para uma ação de governo fundamental para promoção e apoio de empresas e negócios sustentáveis e contemporâneos com a execução, planejada e articulada com esses, de formação de pessoas para nova economia ecológica, em níveis ainda não verificados na região.
Essas são atuações adequadas para a vocação e capacidade atual da estrutura de realização de potenciais humanos já existentes e que podem ser dinamizados, agora, com os orçamentos estaduais sem as renúncias fiscais anteriormente suportadas.
Conclusão
A Região Nordeste experimenta momento histórico de transe e de oportunidade de desenvolvimento nesse final de quarto de século 21.
Geração e aplicação de energias renováveis, solar e eólica principalmente, perfil demográfico jovem com potencial de imaginação e biomas singulares são ativos para a produção de bens e serviços na alteração de uma cultura de produtiva que terminou hegemônica e que pode ser aperfeiçoada para a sua transformação ecológica.
Estados sul-sudestinos obtiveram constante apoio da União, relevantes investimentos diretos e na repetida restruturação de dívidas estaduais e municipais, contando na última iniciativa com opções significativamente facilitadas de adimplemento. Sendo essa a opção de refinanciamento democraticamente votada e que beneficiou corretamente mais de 60% da população do país, com estratos também vulneráveis, esse movimento não atrai recriminações, demanda, no entanto, equidade republicana e respeito às prescrições constitucionais de redução das desigualdades regionais e sociais.
A ação decisiva da União no financiamento, ou investimento direto, na construção da infraestrutura própria para basear a produção na nova economia verde é exigência que a Constituição determina em seu compromisso com a democracia real, material e com a edificação de uma sociedade ética e solidária no proceder e justa no resultado.
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Referências
[1] Consórcio Interestadual de Desenvolvimento Sustentável do Nordeste 2025 Plano brasil nordeste de transformação ecológica. Aqui.
[2] SCAFF, Fernando Facury – Orçamento Republicano e Liberdade Igual. Ensaio sobre Direito Financeiro, República e Direitos Fundamentais no Brasil. Belo Horizonte: Fórum, 2018.
[3] FARIA, Luiz Alberto Gurgel de – A extrafiscalidade e a concretização do princípio da redução das desigualdades regionais – São Paulo: Quartier Latin, 2010.
[4] FEDERAÇÃO NACIONAL DO FISCO ESTADUAL E DISTRITAL (FENAFISCO). GOULARTI, Juliano Giassi; MESSIAS, Talita Alves de. (Org.) Relatório final de trabalho: projeto de pesquisa sobre a política de incentivos fiscais de ICMS dos estados brasileiros. Brasília, DF: FENAFISCO, 2024.
[5] SILVEIRA, Francisco Secaf Alves. As renegociações da dívida entre união e estados e a crise do federalismo fiscal. In SCAFF, Fernando Facury et al. Federalismo (s) em juízo. São Paulo, NOESES, 2019 p. 477-509.
[6] Informações compiladas pelo autor, a partir dos dados existentes aqui.
[7] Informações compiladas pelo autor, a partir dos dados existentes aqui.
[8] BRASIL, Ministério da Fazenda.
[9] 2025. Powershoring e desenvolvimento regional no nordeste. Aqui
[10] BANCO MUNDIAL. 2025. Rotas para o Nordeste: Produtividade, empregos e inclusão. Aqui.
FONTE: CONSULTOR JURÍDICO – POR ALBERTO DA CÂMARA LIMA FALCÃO