A Emenda Constitucional n° 132/2023 traz expressamente em sua redação que o sistema tributário nacional deverá observar o princípio da simplicidade. Afinal de contas, a premissa reformista é facilitar e simplificar o sistema tributário, reduzindo a máquina estatal que trabalha não apenas para arrecadar, mas para viabilizar e discutir uma arrecadação desarrazoadamente complexa.
A complexidade do sistema brasileiro pode ser exemplificada por um estudo desenvolvido pelo Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação [1], que concluiu que, desde a promulgação da Constituição Federal de 1988 até 2021, foram editadas, em média, 53 normas tributárias por dia útil. Imagine quantas dessas não geram discussões capazes de movimentar o contencioso fiscal que, diga-se de passagem, leva em média 18 anos e 11 meses, na soma das esferas administrativa e judicial, para concluir um processo tributário [2].
Todavia, entre dezembro de 2023 — publicação da emenda — e o dia 13 de janeiro de 2026 — publicação da Lei Complementar n° 227/2026, que disciplina o Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços e o processo administrativo do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) —, muitas águas rolaram pela ponte da simplificação e, ao que parece, podemos ter retornado à estaca zero.
Como é sabido, a implementação de um sistema baseado na tributação do valor agregado no Brasil resultou na criação de dois tributos, na constituição de um novo sistema de IVA-Dual, que une a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), de competência da União, e o Imposto sobre Bens e Serviços, de competência compartilhada entre estados, municípios e o Distrito Federal, que substituíram, respectivamente, a Contribuição ao Programa de Integral social (PIS), a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), o Imposto sobre a Circulação de Bens e Serviços de Transporte Interestadual (ICMS) e o Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS).
Ambos os tributos novos incidirão juntamente sobre os mesmos fatos geradores, todavia serão regulamentados e julgados por órgãos distintos.
De acordo com o artigo 317 da Lei Complementar n° 214/2025, compete ao Comitê Gestor regulamentar o IBS e ao Poder Executivo da União regulamentar a CBS. Nesse sentido, no final de abril, houve a publicação da Resolução do Comitê Gestor de IBS nº 6, disciplinando o regulamento do IBS, e do Decreto nº 12.955 de 29 de abril, em que a União regulamenta a CBS.
Nesse mesmo racional da divisão de competências, infere-se pela análise das legislações aplicáveis que o IBS será julgado pelo Comitê Gestor, conforme a Lei Complementar n° 227/2026, enquanto a CBS, de competência federal, segue sujeita a julgamento perante o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf), nos termos do Decreto n° 70.235/1972. Esse é um primeiro ponto de atenção que pode ir em sentido contrário ao do princípio da simplificação.
A experiência internacional com o Imposto sobre Valor Agregado (IVA) tende à unificação normativa e administrativa, com um único tributo sobre o consumo e, consequentemente, um sistema de contencioso centralizado. Porém, em razão das peculiaridades do federalismo brasileiro, a nossa reforma optou pelo IVA Dual com um contencioso duplicado.
Assim, a CBS e o IBS, apesar de compartilharem a mesma base regulatória, serão julgados por órgãos distintos, criando um risco concreto de decisões contraditórias sobre normas idênticas.
Quem dará a última palavra?
É óbvio que, se considerarmos o contencioso de 26 estados, somados ao Distrito Federal, assim como os quase 6.000 municípios brasileiros, o simples fato de o Comitê Gestor do IBS reunir todas essas unidades em único órgão é, sim, um facilitador.
Se observarmos as diversas cadeias produtivas nas quais incide o ICMS, por exemplo, muitos contribuintes brasileiros enfrentam dificuldades para acompanhar todo o arcabouço legislativo de operações interestaduais — isso, sem considerar as fiscalizações e legislações processuais administrativas de cada estado com suas normas próprias.
Entretanto, é impossível negar que o legislador da reforma, reconhecendo a faísca de um problema na divisão de julgamento entre o IBS e a CBS, previu no artigo 323-G da Lei Complementar n° 214/2025, a Câmara Nacional de Integração do Contencioso Administrativo da CBS e do IBS.
Essa Câmara Nacional de Integração do Contencioso será responsável por julgar recurso interposto contra decisão do Comitê Gestor ou do Carf que conferir à legislação comum do IBS e da CBS uma interpretação distinta da que lhe tenha dado outra decisão desses órgãos. De acordo com a letra da lei, o objetivo é justamente uniformizar a jurisprudência administrativa em matéria comum aos dois tributos [3].
Ocorre que, a paridade na composição dessa Câmara já levanta questionamentos: de quem será a última palavra quando o assunto for uniformização de jurisprudência?
A Lei Complementar n° 214/2025 prevê que a Câmara será formada por (1) quatro conselheiros representantes da Fazenda Nacional na Câmara Superior de Recursos Fiscais do Carf; (2) quatro membros da Câmara Superior do Comitê Gestor, sendo das administrações tributárias dos Estados e do Distrito Federal e dois das administrações tributárias dos municípios e do Distrito Federal; e (3) quatro representantes dos contribuintes, sendo dois entre os conselheiros da Câmara Superior de Recursos Fiscais do Carf e dois entre os membros da Câmara Superior do CGIBS; além desses, integrará também o Presidente, que vota apenas em caso de empates.
Ora, da simples leitura é possível identificar que há oito representantes do Fisco em face de quatro do contribuinte (que também serão indicados pelo ministro da Fazenda e pelo Comitê Gestor), sem contar o Presidente, que será um representante do Fisco – alternadamente entre representante da Fazenda Nacional e do Comitê Gestor. Não se observa qualquer paridade entre Fisco x contribuinte nessa composição.
Atualmente, no Carf, por mais que seja polêmica a existência do voto de qualidade, há paridade entre os representantes da Fazenda Nacional e dos contribuintes.
Como bem pontuado em artigo escrito por Carlos Augusto Daniel Neto [4] à época do reestabelecimento do voto de qualidade, o modelo paritário do Carf foi uma concessão democrática para a participação social nos julgamentos, pela possibilidade de os contribuintes trazerem voz ativa em grandes discussões tributárias nacionais.
Inclusive, esse órgão administrativo é originador de diversos debates altamente técnicos, com o contraponto de visões que não seriam possíveis com tamanha profundidade no âmbito do Judiciário.
É justamente daí que decorre a importância e a força de um órgão com composição paritária: segurança jurídica e promoção de debates. Infelizmente, quando o assunto for a uniformização de entendimentos sobre o IBS e a CBS, ao que aparenta, não será possível experienciar as mesmas vantagens.
Simplificação pode ter ficado pelo caminho
Retomando o contexto da nova legislação, a Lei Complementar n° 214/2025, em seu artigo 323-H, estabelece também que será possível a proposição de incidentes de uniformização perante a Câmara Nacional de Integração do Contencioso para matérias repetitivas e em face de decisão que deixe de aplicar provimentos vinculantes.
Não obstante, como bem observado por Ariane Guimarães, Pâmela Miguel e Renata Cubas [5] em artigo publicado, a legislação permanece silente quanto ao instrumento pelo qual o contribuinte poderia exigir o cumprimento do precedente diretamente em face de autoridade administrativa que o ignore antes de qualquer decisão colegiada – lacuna que, diferentemente do que ocorre com a reclamação constitucional no STF para o cumprimento das súmulas vinculantes, não encontra respaldo no novo modelo.
Dito isso, tudo que é novidade salta aos olhos e causa estranhamento. Pode ser questão de costume. Todavia, o fato de termos órgãos distintos para o julgamento do IBS e da CBS no contexto do processo administrativo — e também no Judiciário, haja vista que o IBS será de competência da Justiça Estadual e a CBS da Justiça Federal — já um grande indicativo de que a simplificação pode ter se perdido pelo caminho.
Somos culturalmente direcionados ao litígio moroso e complexo, à busca do direito no administrativo e no judiciário e, não que isso seja equivocado, muito pelo contrário, a segurança jurídica e as decisões bem proferidas demandam tempo e profundidade para se aperfeiçoar. Contudo, na receita da Reforma, acabou-se por colocar mais ingredientes no contencioso.
O fato de termos órgãos distintos para julgamento do IBS e da CBS, no contencioso administrativo e judicial, acompanhados de uma câmara administrativa responsável pela uniformização de jurisprudência dos dois tributos sem representatividade completa do contribuinte realmente levanta a dúvida se trocamos seis por menos de meia dúzia. O que já era complexo parece ter atingido um nível diferente de emaranhamento com a multiplicidade de responsáveis para o julgamento de temas que devem seguir uma mesma linha de raciocínio, afinal, o IBS e a CBS são tributos que possuem o mesmo fato gerador e, pelo contexto do IVA, devem vir para simplificar o nosso sistema tributário.
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Referências
DANIEL NETO, Carlos Augusto. CARF, paridade e os ovos da serpente. Consultor Jurídico, [s.l.], 9 fev. 2023. Disponível aqui.
GUIMARÃES, Ariane Costa; MIGUEL, Pâmela Larissa; CUBAS, Renata Correia. O que esperar do contencioso de CBS e IBS. JOTA, [s.l.], 16 abr. 2026. Disponível aqui.
INSTITUTO BRASILEIRO DE PLANEJAMENTO TRIBUTÁRIO (IBPT). Quantidade de normas editadas no Brasil desde 1988. Curitiba: IBPT, 2021. Disponível aqui.
LEORATTI, Alexandre. Processos tributários duram em média 19 anos no Brasil. JOTA, [s.l.], 28 nov. 2019. Disponível aqui.
Legislação
BRASIL. Emenda Constitucional n° 132, de 20 de dezembro de 2023. Altera o Sistema Tributário Nacional. Brasília: Presidência da República, 2023.
BRASIL. Decreto n° 70.235, de 6 de março de 1972. Dispõe sobre o processo administrativo fiscal. Brasília: Presidência da República, 1972.
BRASIL. Lei n° 14.689, de 20 de setembro de 2023. Restabelece o voto de qualidade pró-contribuinte no CARF. Brasília: Presidência da República, 2023.
BRASIL. Lei Complementar n° 214, de 16 de janeiro de 2025. Institui o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), a Contribuição Social sobre Bens e Serviços (CBS) e o Imposto Seletivo (IS). Brasília: Presidência da República, 2025.
BRASIL. Lei Complementar n° 227, de 13 de janeiro de 2026. Disciplina o Comitê Gestor do IBS e o processo administrativo do IBS. Brasília: Presidência da República, 2026.
[1] INSTITUTO BRASILEIRO DE PLANEJAMENTO TRIBUTÁRIO (IBPT). Quantidade de normas editadas no Brasil desde 1988. Curitiba: IBPT, 2021. Disponível aqui.
[2] LEORATTI, Alexandre. Processos tributários duram em média 19 anos no Brasil. JOTA, [s.l.], 28 nov. 2019. Disponível aqu.
[3] Para o IBS, quando a distinção for referente à legislação específica do IBS, caberá recurso de uniformização dirigido à Câmara Superior do IBS, conforme artigo 79 da Lei Complementar n° 227/2026. Já para a CBS, mantém-se o rito de julgamento do processo administrativo aplicável atualmente. Quando a legislação for específica de CBS e houver interpretação distinta, caberá Recurso Especial, conforme artigo 37, § 2° do Decreto n° 70.235/1972.
[4] DANIEL NETO, Carlos Augusto. CARF, paridade e os ovos da serpente. ConJur, [s.l.], 9 fev. 2023. Disponível aqui.
[5] GUIMARÃES, Ariane Costa; MIGUEL, Pâmela Larissa; CUBAS, Renata Correia. O que esperar do contencioso de CBS e IBS. JOTA, [s.l.], 16 abr. 2026. Disponível aqui.
FONTE: CONSULTOR JURÍDICO – POR JULIA DIAS