Entre os desafios associados à reforma tributária, poucos são tão intrincados quanto o redesenho institucional do contencioso tributário.
No aspecto processual, a Emenda Constitucional nº 132, de 20 de dezembro de 2023, limitou-se a incluir, entre as competências do Superior Tribunal de Justiça, a atribuição para dirimir “conflitos entre entes federativos, ou entre estes e o Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços”, relativamente ao IBS e à CBS (inclusão da alínea “j” no artigo 105, inciso I, da Constituição de 1988). Porém, nada dispôs acerca das disputas envolvendo sujeitos passivos, de um lado, e as Fazendas Públicas municipais, estaduais, distrital e federal, do outro.
Nesse cenário, emergem duas preocupações: 1) evitar que o contencioso tributário pós-reforma assuma proporções econômicas similares às do contencioso do ICMS e do ISS, o que poderia frustrar, em boa parte, as promessas de simplificação e neutralidade tributária, inerentes à reforma; 2) evitar que decisões contraditórias e a morosidade decisória comprometam a uniformização legislativa oriunda da EC 132, prejudicando a isonomia e a previsibilidade — ou, pior ainda, fragmentando a hipótese de incidência do IBS e da CBS, a qual deve ser una e indivisível, exceto no tocante às alíquotas, ou subvertendo o princípio da não cumulatividade plena.
A inquietação reside na possibilidade de que a arquitetura processual herdada do sistema anterior não esteja à altura da transformação promovida pelo direito material. Nesse cenário, a reorganização do contencioso revela-se pressuposto indispensável à plena realização dos objetivos almejados pelo constituinte derivado. Uma mudança de paradigma da magnitude introduzida pela reforma impõe a reestruturação da jurisdição tributária, pois a incidência do tributo não se aperfeiçoa em abstrato, no plano etéreo da norma, mas em cada caso concreto, com a ocorrência do fato gerador.
Nesse sentido, despontam, ao lado de outras, iniciativas do Supremo Tribunal Federal e do Conselho Nacional de Justiça voltadas à contenção de uma crise processual que já se prenuncia, considerando as primeiras demandas judiciais de que se tem notícia, relacionadas à reforma.
O CNJ, por exemplo, instituiu Grupo de Trabalho destinado à elaboração de um Anteprojeto de Reforma Processual Tributária, sob a coordenação de ministros do STF e do STJ, a fim de formular propostas de alteração legislativa e rever as competências das Justiças Federal e Estadual no tocante ao IVA Dual. Promoveu, ainda, o fortalecimento da Rede Nacional de Tratamento Adequado da Alta Litigiosidade do Contencioso Tributário, que também possui funções propositivas. Por fim, merecem destaque as consultas públicas promovidas pelo Centro de Estudos Constitucionais (Cecre), do STF, com o fim de angariar sugestões da sociedade civil.
Em paralelo, a Lei Complementar nº 227/2026 alterou as competências do Carf, fazendo deste o órgão competente para julgar recursos referentes à Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS). Em temas comuns à CBS e ao IBS, restou vedada a interposição de Recurso Especial à Câmara Superior de Recursos Fiscais, sendo que, em tais matérias, deverão prevalecer as teses fixadas pela recém-criada Câmara Nacional de Integração do Contencioso Administrativo (Cnica). Esta nova instância, de composição paritária entre o Carf e o Comitê Gestor do IBS, foi concebida com o intuito de pacificar divergências interpretativas entre a União e os entes subnacionais por meio de súmulas vinculantes. A lei também instituiu o Comitê de Harmonização das Administrações Tributárias, com o objetivo de uniformizar regulamentos e normas, de modo a prevenir litígios.
Tais normas promovem avanços importantes no âmbito administrativo
Daqui por diante, porém, tanto órgãos administrativos quanto judiciais deverão enfrentar uma nova realidade do contencioso, jamais experienciada no direito brasileiro. Ao introduzir a necessidade fundamental da aplicação harmonizada de normas, o direito uniforme da tributação sobre o consumo, que nasce com a reforma, trouxe complexidades não antevistas pelo constituinte de 1988, que concebeu a estrutura da Justiça brasileira sob a égide da autonomia federativa e a premissa da acomodação gradual de divergências interpretativas.
Nesse sentido, embora a CRFB/1988 tenha se preocupado com a uniformização da aplicação da lei federal e do próprio Texto Constitucional, erigindo para esse fim o regramento dos Tribunais Superiores, não logrou antever a adoção e aplicação simultânea e imediata de entendimentos uniformizados ou harmonizados em âmbito nacional. Não se cogitava, à época, de um modelo dual de tributação, muito menos de um ambiente digital de lançamento, arrecadação e repartição de receitas.
A pacificação de entendimentos foi tratada como acúmulo institucional de longo prazo, primeiro permitindo-se o surgimento livre e orgânico de divergências nos casos julgados, e só aos poucos sendo construída a convergência jurisprudencial. Exceção a essa configuração é o controle concentrado de constitucionalidade, o único que possui efeito corretivo imediato, isto é, o potencial de reparar prontamente uma inconstitucionalidade, em sede cautelar, com efeitos universais.
Buscou a Emenda Constitucional nº 45/2004 ampliar a função estabilizadora da Suprema Corte, com a criação de mecanismos tais como a súmula vinculante e a repercussão geral. Sucessivas modificações legislativas introduziram a sistemática de resolução de lides repetitivas nos tribunais e o modelo de precedentes, promovendo uma coletivização indireta de demandas — mais ajustada a um quadro de litigância massiva do que o tratamento estanque de pretensões individuais. Porém, em alguns casos, tais mecanismos também podem conduzir a impasses decisórios, protelação ou renovação de incertezas, bem como ao surgimento e agravamento de fricções institucionais.
No atual cenário, o desafio é garantir que o IVA Dual, que é materialmente convergente, não se revele processualmente divergente, o que corromperia a premissa fundamental de incidência uniforme à luz de regras e entendimentos harmonizados em âmbito nacional. A própria integridade do modelo criado pela reforma tributária depende de uma litigiosidade controlada, e excepcionalmente célere, no tocante a disputas sobre matéria de direito (isto é, que versem sobre norma em tese), e/ou que apresentem transcendência em relação ao caso concreto. Fazem-se necessárias respostas institucionais imediatas, incisivas e conclusivas, pelo menos em demandas com efeito sistêmico e alcance transindividual, observados os direitos individuais e as garantias inerentes ao devido processo legal.
Em breve, muitas dúvidas jurídicas relacionadas aos tributos sobre o consumo, que antes causavam distorções de balanço para as empresas ou de orçamento para os entes públicos (e que, por isso, comportavam acomodações contábeis de longo prazo), transformar-se-ão em angústias de disponibilidade de caixa ou recursos financeiros para a liquidação de obrigações.
Pelas razões apontadas, a atual conjuntura inspira um redesenho institucional que vá além da mera reorganização ou recombinação de competências, mas busque lidar também com o tempo da decisão e seus efeitos sistêmicos — inclusive no tocante à proteção da confiança, da previsibilidade e da segurança jurídica, fundamentais para que a reforma efetivamente se transforme num caso mundial de sucesso.
Em regra, o endereçamento da reorganização institucional em face de novas demandas, como aquelas trazidas pela reforma tributária, admite duas visões: 1) a visão incremental, que consiste em aprimorar o desenho institucional existente a fim de adequá-lo às novas exigências ou 2) a visão de um redesenho inovador e disruptivo. O que se tem visto é a aplicação da primeira abordagem, claramente contemplada nas iniciativas mencionadas anteriormente, e, no curto e médio prazo, é de fato aquilo que se revela mais provável de acontecer.
Cabe questionar, contudo, se isso será suficiente, ou se a plena eficácia da reforma (que em si é, sem dúvida, disruptiva), nos moldes almejados pelo constituinte derivado, exigiria rever a espinha dorsal da litigiosidade tributária, uma vez que a estrutura anterior, já complexa e permeada de contradições, parece seguir em direção a uma complexidade maior, com ainda mais ramificações.
A simplificação da incidência tributária não condiz com uma complexificação do contencioso tributário. Por isso, com o tempo, poderá ser necessário repensar a abordagem escolhida, pois o que está em jogo não são poderes ou competências, nem a mera eficiência administrativa ou judicial, mas a preservação da integridade do IVA Dual e a garantia do atingimento dos objetivos da reforma tributária.
Inovações legislativas disruptivas, que almejam “resetar” o sistema, como é o caso da EC 132/2023, demandam mecanismos de aplicação que dialoguem eficazmente com as suas premissas. Do contrário, o potencial transformador da reforma poderá esbarrar em arranjos concebidos para um cenário já superado.
FONTE: CONSULTOR JURÍDICO – POR LEANDRO TRIPODI