A transação tributária federal costuma ser apresentada como conquista do contribuinte, e os números de 2025 reforçam a percepção. Dos R$ 66,1 bilhões recuperados pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) na dívida ativa da União, R$ 30,8 bilhões vieram de acordos de transação; desde 2020, foram formalizadas 3.694.374 negociações (PGFN em Números, edição de 2026, relativa ao exercício de 2025). Poucos institutos tiveram adesão tão rápida.
A leitura atenta do artigo 11 da Lei nº 13.988/2020, porém, sugere conclusão distinta. O que ali está não é a criação de um benefício ao contribuinte, mas a admissão legislativa de que o sistema brasileiro de acréscimos produz dívida estruturalmente impagável.
O que a lei autoriza descontar
O artigo 11, inciso I, permite descontos apenas “nas multas, nos juros e nos encargos legais”. E o § 2º, inciso I, veda expressamente a transação que “reduza o montante principal do crédito, assim compreendido seu valor originário”. Os limites vêm nos incisos seguintes: redução máxima de 65% do valor total dos créditos e prazo de até 120 meses (artigo 11, § 2º, incisos II e III, na redação da Lei nº 14.375/2022), elevados a 70% e 145 meses para pessoa natural, microempresa e empresa de pequeno porte (§ 3º), e também para Santas Casas de Misericórdia, sociedades cooperativas, organizações da sociedade civil e instituições de ensino (§ 4º).
Daí decorre uma aritmética que merece atenção. Se o desconto só pode incidir sobre o acessório, e o teto é de 65% do valor total, o limite legal somente se torna alcançável nos créditos em que multas, juros e encargos representem ao menos 65% do montante, ou seja, quase o dobro do principal. Na hipótese do § 3º, o acessório precisa superar em mais de duas vezes o tributo devido.
Legislador não fixa teto inalcançável. Ao autorizar 65% e 70%, a Lei nº 13.988/2020 reconhece, sem o dizer, que existe massa relevante de créditos federais em que a punição e a mora valem mais do que o tributo que lhes deu origem.
O critério de concessão confirma a leitura
A PGFN é explícita quanto ao critério que aplica. A capacidade de pagamento, prevista na Portaria PGFN nº 6.757/2022, é definida pelo próprio órgão como “um valor numérico (…) que estima o valor que determinado contribuinte poderia pagar, em um cenário de execução judicial e no prazo de cinco anos, para a quitação do seu passivo fiscal”. A partir dela, os devedores são classificados de “A” a “D”. Segundo orientação oficial da Procuradoria, as classificações “A” e “B” cabem a quem tem condições de cumprir a obrigação, negociando em até 60 meses e sem descontos; “C” e “D” aplicam-se àqueles cuja capacidade de pagamento “não é suficiente para liquidar todo o passivo fiscal”.
O desenho é inequívoco: quem pode pagar não obtém desconto; obtém desconto quem não pode. Trata-se de lógica de insolvência, e não de justiça fiscal. Os casos divulgados pela própria PGFN dão a medida do fenômeno: no acordo celebrado com a Unimed Rio, R$ 2 bilhões foram regularizados mediante desconto de 45% e pagamento de R$ 500 milhões em até 145 meses.
O que os demais ordenamentos permitem
O contraste com o Direito estrangeiro é revelador, e não pela razão que se costuma supor.
Na Alemanha, o § 227 da Abgabenordnung (Código Tributário Alemão) autoriza a administração a dispensar, no todo ou em parte, pretensões decorrentes da relação obrigacional tributária quando sua cobrança se revelar iníqua (unbillig) à luz do caso concreto; e o alcance da dispensa não se limita aos acessórios.
Na França, o artigo L. 247 do Livre des Procédures Fiscales (Livro dos Procedimentos Fiscais), cujo teor, nesse ponto, vige desde a codificação de 1982, admite remissão total ou parcial de impostos diretos quando o contribuinte esteja impossibilitado de pagar por gêne ou indigence (dificuldade financeira ou indigência), ao lado da remissão de multas e majorações já definitivas (item 2º) e de sua atenuação, por via de transaction (transação), quando ainda não o sejam (item 3º).
Na Itália, o accertamento con adesione (lançamento com adesão) reduz as sanções a um terço do mínimo legal (artigo 2º, comma 5, do Decreto Lagislativo nº 218/1997) e opera sobre a própria base tributável, negociada entre as partes.
Nos Estados Unidos, o Secretário do Tesouro pode transigir sobre “any civil or criminal case arising under the internal revenue laws” (qualquer caso civil ou criminal decorrente das leis de receita interna), com três fundamentos regulamentares: dúvida quanto à existência do débito, dúvida quanto à sua recuperabilidade e promoção da eficiente administração tributária (26 CFR § 301.7122-1(b)). O segundo deles — doubt as to collectibility (dúvida quanto à possibilidade de cobrança) — é conceitualmente idêntico à capacidade de pagamento brasileira.
Em todos esses sistemas, portanto, o instrumento de composição alcança o principal. O Brasil é o único que o proíbe. E a consequência é estrutural: aqui, a transação não pode fazer outra coisa senão desfazer o próprio acréscimo, porque não lhe restou mais nada sobre o que negociar.
Por que o acessório cresceu tanto
A resposta está em três camadas superpostas.
A multa de ofício é de 75% e independe de qualquer aferição de culpa, por força do artigo 136 do CTN (artigo 44, I, da Lei nº 9.430/1996, na redação da Lei nº 11.488/2007); o elemento subjetivo apenas a agrava, para 100% nos casos de sonegação, fraude ou conluio, e 150% na reincidência (artigo 44, § 1º, incisos VI e VII, na redação da Lei nº 14.689/2023, e § 1º-A, por ela incluído). A multa de mora alcança 20% (artigo 61, § 2º), e os juros correm pela taxa Selic (artigo 61, § 3º). Sobre esse conjunto incide ainda o encargo legal de 20%, previsto como corolário da extinção da participação dos servidores na cobrança da Dívida Ativa da União (artigo 1º do Decreto-Lei nº 1.025/1969), reduzido a 10% no pagamento anterior à remessa da certidão ao Ministério Público (artigo 3º do Decreto-Lei nº 1.569/1977). Em ambos os casos, o encargo é calculado “sobre o montante do débito, inclusive multas, atualizado monetariamente e acrescido dos juros e multa de mora”. Acessório calculado sobre acessório.
O preço de corrigir depois
Considerem-se dois contribuintes em idêntica situação. O primeiro toma crédito no mercado e recolhe o tributo no vencimento, suportando integralmente o custo financeiro da operação. O segundo não recolhe, acumula multa, juros e encargo por alguns anos e, ao final, adere a edital de transação com desconto sobre o total e prazo dilatado para quitar. É perfeitamente possível que o segundo termine em posição melhor do que o primeiro.
Esse resultado não é acidente de percurso. É consequência necessária de um sistema que cobra multas, juros e encargos que superam o próprio tributo, e depois oferece desconto sobre esses acessórios — mediante transação — apenas ao contribuinte que inadimpliu. O contribuinte adimplente financia, em preço relativo, o benefício concedido ao inadimplente, o que não se concilia bem com o artigo 150, II, da Constituição.
Há ainda um efeito menos visível. Enquanto existir válvula de escape, sempre haverá resposta pronta à alegação de efeito confiscatório: o desconto está disponível. O instituto que aparenta corrigir a distorção é justamente aquele que a preserva, despressurizando-a sem removê-la.
Nada disso retira da transação o mérito de encerrar litígios, tampouco desmerece resultados expressivos. Mas convém nomear o instituto pelo que ele é. A transação tributária federal não é concessão do Fisco. É confissão do sistema: confissão de que a calibração das sanções e da mora, que deveria ocorrer no momento da lei, vem sendo feita depois, por edital, e apenas para quem já não tem como pagar.
FONTE: CONSULTOR JURÍDICO – POR LUCIANO GOMES FILIPPO