Não há óbices constitucionais para o estabelecimento das alíquotas do IS via medida provisória, diz Tathiane Piscitelli
O ano de 2027 marcará o início da cobrança da CBS, Contribuição sobre Bens e Serviços, em substituição à contribuição ao PIS e à Cofins, e do Imposto Seletivo (IS). Ambas as exações foram instituídas pela Lei Complementar (LC) nº 214/2025 e terão alíquotas fixadas por lei ordinária. A despeito da proximidade temporal, contudo, não há proposições legislativas em debate nesse sentido.
No caso da CBS, o impacto dessa indefinição é mitigado pelo fato de a extinção do PIS e da Cofins estar condicionada à sua instituição, nos termos do artigo 126, inciso II do ADCT. Não há, portanto, risco fiscal. Situação diversa ocorre com o IPI: inexiste, como se vê da redação do artigo 126, inciso III do ADCT, qualquer vinculação entre a redução de suas alíquotas à zero e a criação do IS.
É exatamente essa ausência de vinculação que resulta no risco de perda de arrecadação sobre as atividades econômicas hoje oneradas pelo IPI e que serão, potencialmente, tributadas pelo IS. Dada a urgência do encaminhamento do tema, tem-se cogitado da possibilidade de as alíquotas do IS serem definidas por medida provisória.
Especificamente sobre a possibilidade de medidas provisórias serem utilizadas para a criação ou modificação de tributos, houve amplo debate no Supremo Tribunal Federal. Seguindo interpretação já antiga da Corte, o vocábulo “lei”, no caso do princípio da legalidade tributária contido no artigo 150, inciso I da Constituição, não deve ser entendido no sentido formal. “Lei” deve ser interpretada no seu sentido material, o que compreende a lei ordinária comum ou outro ato equivalente a ela.
A Emenda Constitucional nº 32/2001 consolidou esse entendimento, na medida em que o parágrafo 1º do artigo 62 passou a enumerar as matérias em relação às quais era vedada a edição de medidas provisórias e, entre elas, não se encontrava o direito tributário. Some-se a isso o fato de que o parágrafo 2º do artigo 62 expressamente dispôs sobre a observância do prazo de anterioridade tributária na hipótese de criação de impostos via medida provisória, eliminando qualquer dúvida sobre tal possibilidade.
Portanto, não há óbices constitucionais para o estabelecimento das alíquotas do IS via medida provisória. O fato de a Constituição ter delegado à lei ordinária tal competência não restringe o uso da MP, já que se trata de instrumento que possui força de lei ordinária também por determinação constitucional. A questão, porém, é compreender como se daria o prazo de anterioridade em tal hipótese.
Nos termos do próprio parágrafo 2º do artigo 62, no caso de criação ou majoração de impostos, a medida provisória somente produzirá efeitos no exercício seguinte se for convertida em lei até o último dia do exercício em que foi publicada. Dessa feita, é possível afirmar que, em relação aos impostos, como regra geral, a observância da anterioridade levará em conta a data da conversão da medida provisória em lei e não a data de sua publicação.
Aplicando-se tais considerações ao IS, a lei que o majora ou institui entrará em vigor apenas no exercício seguinte ao da sua publicação, observado, entre a data de publicação da lei e a entrada em vigor respectiva, o intervalo mínimo de 90 dias, nos termos do artigo 150, inciso III, alíneas “b” e “c” da Constituição. Isso significa que, para que haja a cobrança do IS a partir de 1º de janeiro de 2027, eventual medida provisória deve ser convertida em lei até o dia 1º de outubro de 2026. O mesmo prazo aplica-se para a hipótese de projeto de lei ordinária apresentado pelo Poder Executivo.
Caso os prazos referidos não sejam observados, uma alternativa constitucionalmente viável seria a modificação do artigo 126, inciso III do ADCT, por emenda constitucional, para condicionar a redução do IPI a zero à instituição e plena vigência do IS. Com isso, replicar-se-ia, para o IS, a mesma lógica que o constituinte adotou para a extinção do PIS e da Cofins. Outra possibilidade a ser aventada seria o debate do tema perante o Supremo Tribunal Federal, visando à extensão do regime do PIS e da COFINS ao IPI, em interpretação conforme a Constituição.
As duas vias têm custos e tempos distintos. A emenda constitucional exige articulação política e quórum qualificado, mas oferece segurança jurídica plena; a interpretação conforme depende de provocação e da agenda do Supremo, com resultado incerto. O cenário político, de outro lado, recomenda realismo: o prazo de 1º de outubro de 2026 coincide com a véspera das eleições, e a aprovação das alíquotas do IS carrega custo político que dificilmente encontrará patrocinadores no Congresso e no governo federal neste momento.
Conforme noticiado por este Valor no início de julho, o Ministério da Fazenda pretende enviar ao Congresso, ainda em 2026, a regulamentação do IS com alíquotas calibradas para manter, em 2027, a carga tributária hoje exercida pelo IPI. Com isso, mitiga-se o risco fiscal e transfere-se para 2028 o debate sobre as alíquotas.
A solução é interessante por preservar o cronograma imposto pelo princípio da anterioridade e reduzir o custo político da votação em ano eleitoral. Contudo, a neutralidade de carga em 2027 somente se legitima como primeira etapa de um processo deliberativo efetivo, que enfrente a modulação das alíquotas e os critérios que assegurarão a vocação extrafiscal do imposto. Adiada a discussão indefinidamente, a transição suave transmuda-se em mera prorrogação, e o IS, concebido para desestimular o consumo de bens nocivos à saúde e ao meio ambiente, consolida-se como simples sucedâneo arrecadatório do IPI.
FONTE: VALOR ECONÔMICO – POR TATHIANE PISCITELLI – SÃO PAULO