Há discussões tributárias que parecem pequenas até que se perceba o que está realmente em jogo. E essa é uma delas. A Lei nº 13.988/2020 estabelece que o contribuinte cuja transação tenha sido rescindida não poderá celebrar outra pelo prazo de dois anos, contado da data da rescisão.

Aparentemente, não haveria muito o que discutir a partir da leitura da lei. Afinal, dois anos são dois anos.

O problema surge quando a Fazenda Nacional sustenta que esses dois anos somente começam a correr quando a própria administração resolve formalizar a rescisão em seus sistemas, ainda que a causa rescisória tenha ocorrido muitos meses antes. Cria-se, assim, uma curiosa unidade de tempo no direito tributário brasileiro, que consiste nos dois anos contados da burocracia.

Aqui, o ponto de discussão é a natureza jurídica do ato administrativo que formaliza a rescisão. Afinal, no nosso entendimento, possui natureza meramente declaratória, pois apenas reconhece situação jurídica anteriormente consumada, não constituindo fato novo. Entender de forma diversa permite à administração manipular artificialmente o prazo de vedação à nova transação, ampliando a restrição em razão de sua própria demora.

Foi exatamente essa a questão enfrentada pela juíza federal Vanessa Curti Perenha Gasques no processo nº 1019297-64.2026.4.01.3600. Na decisão, a magistrada reconheceu que o ato administrativo de formalização da rescisão possui natureza “meramente declaratória”, pois não constitui uma nova situação jurídica, limitando-se a reconhecer aquela que já havia se consumado. E foi além: advertiu que vincular o início do biênio ao registro administrativo permitiria à Administração “manipular artificialmente o prazo de vedação à nova transação”, ampliando-o em razão de sua própria demora. Esse é, a meu sentir, o ponto central da controvérsia.

O que diz a lei

Em outras palavras, o artigo 4º da Lei nº 13.988/2020 diz que determinadas situações implicam a rescisão da transação e entre elas está o descumprimento das condições, cláusulas ou compromissos assumidos. Na sequência, o parágrafo 1º determina que o contribuinte seja notificado  “sobre a incidência de alguma das hipóteses de rescisão da transação” e o parágrafo 4º estabelece a consequência, qual seja, o impedimento para o contribuinte formalizar nova transação durante dois anos, contado da data de rescisão. A sequência normativa não parece acidental, pois primeiro há a incidência da hipótese de rescisão; depois, a notificação do contribuinte. A Lei nº 13.988/2020 utiliza expressamente a fórmula “implica a rescisão” e manda contar o biênio da “data de rescisão”.

A Portaria PGFN nº 14.402/2020, que disciplinava a transação excepcional e é especialmente importante para essa discussão, é ainda mais objetiva. Seu artigo 19 previa como hipótese de rescisão “o não pagamento de três parcelas consecutivas ou alternadas” do saldo devedor. O dispositivo não afirma que o terceiro inadimplemento apenas autoriza a administração a futuramente constituir a rescisão. Afirma que ele implica rescisão. O artigo seguinte prevê a notificação do devedor para regularização do vício ou apresentação de impugnação. Portanto, há um fato rescisório previsto objetivamente na norma e, depois, um procedimento destinado a assegurar o contraditório. A própria PGFN continua descrevendo oficialmente o não pagamento de três prestações como causa de rescisão.

Como se pode ver, a lei não diz que o contribuinte será notificado para que a administração constitua uma causa de rescisão. A lei diz que será notificado sobre a incidência de uma hipótese de rescisão. É uma diferença semântica pequena apenas na aparência, mas juridicamente, é decisiva.

A Lei nº 13.988/2020 garante ao contribuinte o direito de impugnar a rescisão em 30 dias. Quando o vício for sanável, admite também sua regularização. Parte da jurisprudência extrai dessa previsão a conclusão de que a rescisão não poderia existir antes do encerramento desse procedimento.

Entendimento de tribunal federal

O TRF-3 vem adotando essa linha. A 4ª Turma, por exemplo, decidiu no AI nº 5004716-86.2025.4.03.0000 que o prazo bienal começa com a formalização administrativa. A 1ª Turma chegou à mesma conclusão no AI nº 5014267-90.2025.4.03.0000. Mais recentemente, a 2ª Turma reiterou a tese no AI nº 5024871-13.2025.4.03.0000. A orientação contrária à tese aqui defendida, portanto, existe, é relevante e não deve ser ignorada.

O argumento central dessa corrente é o de que, se a lei garante notificação, impugnação e possibilidade de regularização, a rescisão somente poderia se aperfeiçoar depois do encerramento desse procedimento. O raciocínio tem coerência. O problema está em extrair dele uma consequência que a lei não estabeleceu: transformar a data da decisão administrativa no marco necessário para o início da quarentena.

O raciocínio é compreensível e defensável, mas, data vênia, mistura conceitos diferentes. Um é saber quando a administração pode produzir definitivamente os efeitos da rescisão contra o contribuinte e outro é saber quando ocorreu o fato jurídico que provocou essa rescisão.

O contraditório existe para permitir ao contribuinte demonstrar, por exemplo, que o inadimplemento não ocorreu, que houve erro no sistema ou que o vício foi regularizado.

Se o contribuinte purga a mora no prazo permitido, a transação permanece. Mas, se nada é regularizado e ao final a administração confirma que três parcelas efetivamente ficaram sem pagamento, o ato final não viajou no tempo para criar o inadimplemento, mas reconheceu que o inadimplemento já havia ocorrido. No caso, o procedimento administrativo é indispensável como garantia, não podendo ser utilizado para ampliar a restrição legal contra o próprio contribuinte.

É legítimo preservar os efeitos da transação

Há uma distinção importante aqui. Enquanto a discussão administrativa estiver em curso, é perfeitamente legítimo preservar os efeitos da transação. Se a impugnação for acolhida ou o vício for sanado, não haverá rescisão. Mas, se ao final se reconhece que a hipótese rescisória efetivamente ocorreu e não foi sanada, a decisão administrativa não cria retroativamente o terceiro inadimplemento. Ela reconhece que ele existiu. A garantia procedimental protege o contribuinte; não pode ser convertida em mecanismo para prolongar contra ele a consequência do inadimplemento.

Há outro ponto que merece atenção, ao passo que alguns julgados do TRF-3 invocam precedentes do STJ relativos ao antigo Refis para sustentar que, havendo procedimento administrativo de exclusão, os efeitos somente surgiriam com sua conclusão.

No AI nº 5024871-13.2025.4.03.0000, por exemplo, a 2ª Turma aplicou por analogia precedentes relacionados à Lei nº 9.964/2000. É justamente aqui que a analogia me parece problemática. No Refis, a legislação possuía disciplina específica. O artigo 5º, §2º, da Lei nº 9.964/2000 vinculava expressamente determinados efeitos da exclusão ao mês subsequente àquele em que o contribuinte fosse cientificado. Foi por isso que o STJ distinguiu o Refis dos parcelamentos em que a própria legislação previa exclusão decorrente do simples inadimplemento. Em outras palavras, não foi o STJ que criou uma teoria geral do ato constitutivo. Foi a legislação específica do Refis que estabeleceu aquele regime.

O próprio REsp nº 1.655.035/RS, utilizado para sustentar a necessidade de exclusão formal, explica que o Refis constituía situação específica justamente porque sua legislação exigia procedimento administrativo e vinculava o restabelecimento da exigibilidade à ciência do contribuinte.

Em outros regimes, a conclusão do STJ foi exatamente a contrária.

No AgRg no REsp nº 1.548.096/RS, a 2ª Turma afirmou que a exclusão do parcelamento ocorre com o simples inadimplemento, sem depender da prática de ato administrativo posterior, razão pela qual o prazo prescricional volta a correr a partir do inadimplemento. O precedente é especialmente útil porque demonstra que a natureza do ato posterior depende da disciplina normativa do programa. Não se pode presumir que todo ato administrativo de exclusão ou rescisão seja necessariamente constitutivo.

Como se pode ver, não existe uma teoria universal segundo a qual toda rescisão tributária somente existe depois que a administração assim determina. É preciso olhar a legislação de cada programa. E a Lei nº 13.988/2020 não diz que a quarentena começa da ciência do contribuinte. Também não diz que começa da decisão administrativa definitiva ou do lançamento da informação no sistema Regularize. Diz que o prazo é contado da data da rescisão.

Divergências em primeira instância

E a divergência já chegou aos juízos de primeiro grau. Em maio de 2026, a 1ª Vara Federal de Jales reconheceu, em situação semelhante, que o contribuinte não poderia ser prejudicado pela demora do Fisco. Naquele caso, o terceiro inadimplemento ocorreu em 29 de julho de 2022, enquanto a formalização administrativa somente ocorreu em 5 de dezembro de 2023. O juízo considerou o primeiro marco para a contagem do biênio. A própria Justiça Federal da 3ª Região divulgou a decisão com uma síntese bastante clara: o contribuinte não pode ser penalizado pela demora do Fisco em formalizar a rescisão.

Como se não bastasse, há uma questão ainda mais elementar.

Suponhamos dois contribuintes e os dois deixam de pagar a terceira parcela exatamente no mesmo dia. No caso do primeiro, a PGFN processa rapidamente a ocorrência e formaliza a rescisão dois meses depois. No segundo, por congestionamento interno, falha sistêmica ou qualquer outra razão administrativa, a formalização demora um ano.

A diferença jurídica entre eles é absolutamente nenhuma, pois praticaram a mesma conduta, na mesma data e descumpriram a mesma obrigação. Todavia, pela tese fazendária, um ficará materialmente impedido por dois anos e dois meses, enquanto o outro suportará, na prática, três anos de restrição.

Isso não é isonomia.

E talvez seja exatamente por isso que o artigo 1º, §2º, da própria Lei nº 13.988/2020 tenha determinado que sua aplicação observe a isonomia, a transparência, a moralidade, a razoável duração dos processos e a eficiência.

A ineficiência administrativa não pode ser convertida em fonte de direito para a administração, muito menos em fundamento para ampliar a restrição imposta ao administrado.

Tempo de impedimento do contribuinte

Há uma assimetria evidente nessa construção, porque a mora do contribuinte produz consequência desde logo. A mora da administração não produz consequência alguma para ela e, por via de consequência, ainda aumenta o tempo de impedimento do contribuinte.

Difícil conciliar isso com qualquer ideia séria de segurança jurídica.

E aqui está o maior problema da tese da natureza constitutiva. Se a administração não possui prazo rígido para concluir o procedimento de rescisão e é justamente a conclusão desse procedimento que, segundo essa interpretação, dá início ao biênio, então a duração concreta da restrição deixa de ser determinada exclusivamente pela lei. Passa a depender, ao menos parcialmente, da velocidade da própria administração. É exatamente a distorção identificada no processo nº 1019297-64.2026.4.01.3600.

Se o legislador fixou dois anos de impedimento, não cabe à administração tributária transformar esse prazo em dois anos e seis meses, dois anos e onze meses ou três anos simplesmente porque demorou para processar uma ocorrência que já estava registrada em seus próprios sistemas.

Objetivo da transação tributária

A transação tributária foi concebida como instrumento de consensualidade e pretende substituir, ao menos em parte, a velha lógica de confronto permanente entre Fazenda e contribuinte por uma relação de cooperação voltada à recuperação do crédito público.

Há algo incompatível com essa filosofia na ideia de que uma das partes possa controlar unilateralmente o relógio da restrição aplicada à outra.

É óbvio que a administração tem o direito de rescindir, o direito de cobrar e o direito de retirar os benefícios concedidos. O que ela não possui é o direito de utilizar a própria demora para ampliar uma restrição que a lei fixou em dois anos.

Não se trata de escolher uma interpretação mais favorável ao contribuinte, trata-se de escolher uma interpretação compatível com a lei.

Dois anos são dois anos e o relógio da restrição não pode começar a correr quando a administração decidir olhar para ele.

FONTE: CONSULTOR JURÍDICO  – POR GABRIEL QUINTANILHA