Confiança dependerá da segurança jurídica e da atuação coerente do Estado na cobrança tributária

A reforma tributária do consumo talvez seja a alteração mais ambiciosa do sistema tributário brasileiro desde 1988. A Emenda Constitucional 132/2023 e a Lei Complementar 214/2025 redesenharam a tributação sobre bens e serviços, criaram o IBS e a CBS, instituíram o Imposto Seletivo e reorganizaram a governança federativa da arrecadação. A promessa é conhecida: simplificação, neutralidade, transparência, cooperação e redução do contencioso.

Mas a reforma não será julgada apenas pelo texto que a instituiu. Será julgada pela forma como o Estado a implementará. Antes de saber se o novo sistema será mais simples, se a alíquota final será suportável ou se o split payment funcionará sem novas fricções, há uma pergunta anterior. O Estado brasileiro conseguirá merecer a confiança que pretende exigir do contribuinte?

É nesse ponto que a reforma se converte em teste da moral tributária do Estado. A expressão moral tributária costuma aparecer associada à disposição do contribuinte para pagar tributos. A abordagem é relevante, mas incompleta. Em um Estado Democrático de Direito, não basta examinar a moral de quem paga. É preciso examinar, antes, a moral de quem cobra.

Moral tributária não é moralismo contra o contribuinte. Não serve para responsabilizar o cidadão por todos os problemas fiscais do país nem para legitimar coerção arrecadatória. Quando levada a sério, é uma categoria de reciprocidade institucional. Envolve o contribuinte, mas começa pelo Estado.

No plano constitucional, essa moralidade não precisa aparecer com o nome de moral tributária para existir. A Constituição Federal, no artigo 37, submete a Administração Pública aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. A Administração Tributária é Administração Pública. Logo, tributar também exige moralidade, boa-fé, coerência, transparência e respeito à confiança.

Klaus Tipke ajuda a compreender esse ponto. Em sua obra sobre a moral tributária do Estado e dos contribuintes, o autor parte de uma constatação simples e incômoda. Não existe moral tributária unilateral. A conformidade não nasce apenas do medo da sanção, mas também da confiança racional no comportamento estatal. Não se pode exigir do cidadão aquilo que o próprio poder público não pratica.

A reforma nasce em um ambiente de baixa confiança, mudanças frequentes, elevada litigiosidade e percepção de pouca reciprocidade fiscal. Pode haver pagamento por medo da multa ou da execução fiscal. Mas conformidade forçada não se confunde com legitimidade.

A Emenda Constitucional 132/2023 parece reconhecer esse desafio ao incluir, no artigo 145, § 3º, os princípios da simplicidade, transparência, justiça tributária, cooperação e defesa do meio ambiente. A Lei Complementar 214/2025 também aponta nessa direção ao afirmar a neutralidade do IBS e da CBS. São compromissos importantes. Ainda assim, a distância entre previsão normativa e prática institucional costuma ser grande.

Simplicidade deverá ser medida pela facilidade real de cumprir obrigações, não pela quantidade de siglas extintas. Transparência exigirá que o contribuinte compreenda o que paga e por que paga. Cooperação dependerá de orientações públicas, tempestivas e consistentes.

A transição será o primeiro grande teste. O sistema antigo e o novo conviverão por anos. Empresas precisarão adaptar sistemas, revisar contratos, recalibrar preços, compreender créditos, acompanhar regulamentos, lidar com regimes específicos e absorver o split payment. Essa passagem poderá reconstruir confiança. Também poderá produzir uma nova camada de insegurança.

No plano econômico, isso não é detalhe. A insegurança jurídico-tributária aumenta custos de monitoramento, adaptação, conformidade, financiamento, provisões e litigância. Quando o Estado tributa de modo instável, o tributo deixa de ser apenas custo fiscal e incorpora custo institucional. A empresa gasta para entender, prevenir autuações, discutir interpretações, provisionar riscos e suportar a demora.

Os números dimensionam o problema. O Justiça em Números 2026, do Conselho Nacional de Justiça, registrou que o Judiciário encerrou 2025 com 75,5 milhões de processos pendentes. As execuções fiscais somavam 16,4 milhões, equivalentes a 21,7% do total de pendentes. A taxa de congestionamento foi de 72,4%. O tempo médio dos processos baixados nessa classe foi de 8 anos e 2 meses.

A execução fiscal, nesse contexto, não é apenas instrumento de cobrança. É também sinal da dificuldade do Estado em administrar sua própria litigiosidade.

Por isso, substituir tributos não basta. O IBS e a CBS foram desenhados com regras comuns em diversos aspectos materiais, mas permanecem vinculados a sujeitos ativos distintos. A CBS é federal. O IBS será de competência compartilhada entre estados, Distrito Federal e municípios. Uma mesma operação poderá interessar a diferentes administrações, procuradorias e ramos judiciais.

Daí o risco. A simplificação material pode conviver com fragmentação procedimental. O contribuinte poderá receber orientações diferentes, discutir matéria comum em ambientes distintos e conviver com decisões divergentes até a estabilização por instâncias superiores. Prometer unidade e entregar dispersão corrói confiança.

A legislação percebeu parte dessa tensão ao prever mecanismos de harmonização entre IBS e CBS. A existência desses instrumentos é positiva, mas não resolve o problema por si só. Harmonizar não é apenas criar colegiados. É produzir orientação coerente, pública e tempestiva. Se a divergência só for enfrentada depois da autuação, a harmonização chegará tarde demais.

Nesse mesmo ambiente, a Lei Complementar 225/2026, que instituiu o Código de Defesa do Contribuinte, merece leitura cuidadosa. A norma fala em segurança jurídica, boa-fé, redução de litigiosidade, facilitação do cumprimento das obrigações e autorregularização. Contudo, ao lado dessas garantias, organiza deveres do sujeito passivo, classificação de bons pagadores, devedor contumaz e consequências para condutas inadequadas. Mesmo ali, a proteção vem acompanhada de forte arquitetura de controle.

A moral tributária do Estado será testada justamente aí. Será testada quando houver dúvida razoável sobre crédito; quando o contribuinte errar por falha sistêmica, e não por fraude; e quando órgãos distintos precisarem abandonar interpretações isoladas em favor de coerência institucional.

Também será testada no Judiciário. A reforma não suportará uma década de decisões contraditórias sobre não cumulatividade, local da operação, regimes específicos, split payment, créditos e Comitê Gestor. Estabilidade decisória não é luxo dogmático. É condição econômica da reforma.

Ao final, a moral tributária do Estado pode ser compreendida como estabilidade institucional no exercício do poder de tributar. Não significa congelar o sistema. Mudanças são possíveis e muitas vezes necessárias. Mas precisam observar clareza, transição adequada, coerência, previsibilidade e proteção da confiança.

A pergunta relevante, portanto, não é apenas se o contribuinte cumprirá a reforma tributária. A pergunta é se o Estado brasileiro exercerá o poder de tributar de modo suficientemente coerente para merecer confiança. A moral tributária do contribuinte começa quando o Estado demonstra ter moral tributária para cobrar.

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BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.

BRASIL. Emenda Constitucional nº 132, de 20 de dezembro de 2023.

BRASIL. Lei Complementar nº 214, de 16 de janeiro de 2025.

BRASIL. Lei Complementar nº 225, de 8 de janeiro de 2026.

CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Justiça em Números 2026. Brasília: CNJ, 2026.

TIPKE, Klaus. Moral tributária do Estado e dos contribuintes. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2012.logo-jota

FONTE: JOTA – POR LEANDRO WILHELM WOLFF