A avaliação sobre os créditos presumidos de CBS sobre o estoque de abertura, em 1º de janeiro de 2027, é um dos temas da reforma tributária do consumo que demandam atenção ainda em 2026.
Enquanto o artigo 135 do ADCT fundamenta a preservação dos créditos de PIS/Cofins para os contribuintes sujeitos ao regime não cumulativo, o artigo 381 da LC 214 cria uma técnica de transição para os contribuintes do regime cumulativo, além de hipóteses de monofasia, substituição tributária na aquisição e restrições parciais de creditamento.
Os créditos de CBS sobre o estoque de abertura não podem ser compreendidos validamente como benefício fiscal. Os fundamentos constitucionais dessa técnica devem ser localizados nos princípios da neutralidade e da isonomia.
O problema, por isso, não está na existência do crédito presumido em si, que é louvável e necessário, mas nas restrições criadas pela LC 214 e reproduzidas pelo Decreto nº 12.955/2026, notadamente a exclusão de créditos sobre aquisições isentas, ativo imobilizado e imóveis.
Tratamento dos saldos de PIS/Cofins na EC 132, na LC 214 e no regulamento da CBS e do IBS
O artigo 135 do ADCT determinou que a lei complementar disciplinasse a utilização dos créditos, inclusive presumidos, de IPI, PIS e Cofins não apropriados ou não utilizados até a sua extinção, mantendo, para os créditos que preencham os requisitos da legislação vigente, a possibilidade de compensação com outros tributos federais, inclusive com a CBS, ou de ressarcimento em dinheiro. A LC 214 executou esse comando nos artigos 378 a 380, e o Decreto nº 12.955/2026 o reproduziu nos artigos 602 a 604.
O artigo 381 da LC 214 ocupa outro plano. Esse dispositivo pode ser dividido em três hipóteses de crédito presumido sobre o estoque de bens materiais existente em 1º de janeiro de 2027. A primeira, prevista no inciso I, alcança os contribuintes que, em 31 de dezembro de 2026, estavam sujeitos ao regime cumulativo. A segunda hipótese, prevista no inciso II, alcança bens em estoque que, no momento da aquisição, estavam sujeitos à substituição tributária ou à incidência monofásica, especificamente: produtos farmacêuticos, de perfumaria, toucador e higiene pessoal; veículos, máquinas, implementos, autopeças, pneus e câmaras de ar; veículos sujeitos à substituição tributária; cigarros importados e cigarrilhas equiparadas ao regime dos cigarros. Em todos esses casos, a tributação foi concentrada no fabricante, importador ou contribuinte substituto, com redução a zero ou neutralização da incidência nas etapas posteriores, razão pela qual o comerciante que manteve esses bens em estoque não apurou crédito ordinário na aquisição.
A terceira hipótese, prevista no inciso III, trata da situação dos contribuintes com receitas mistas, em parte submetidas ao regime não cumulativo e em parte ao regime cumulativo, situação em que o crédito de PIS/Cofins é apurado apenas sobre custos, despesas e encargos vinculados às receitas não cumulativas.
Em todos os casos, observa-se que a finalidade do crédito presumido é impedir que esses bens, sem crédito no regime anterior, sejam vendidos ou utilizados como insumos de produtos vendidos, em 2027, com incidência de CBS sem qualquer neutralização correspondente na entrada, porque isso transformaria a CBS em um tributo cumulativo, ao menos quanto aos bens existentes no estoque de abertura.
O problema está nas vedações ao crédito presumido, criadas pelo mesmo artigo 381 da LC 214. Ficam fora, por exclusão expressa, bens usados ou cuja aquisição tenha sido contemplada por alíquota zero, isenção, suspensão ou não incidência de PIS/Cofins, bens de uso e consumo pessoal na forma da CBS, bens incorporados ao ativo imobilizado e imóveis.
Parecem problemáticas as vedações direcionadas às aquisições isentas, para bens incorporados ao ativo imobilizado e bens imóveis, porque tais aquisições, no regime não cumulativo, poderiam gerar créditos de PIS/Cofins.
As Leis nº 10.637/2002 e nº 10.833/2003 não vedam todo e qualquer crédito sobre aquisições isentas. O artigo 3º, § 2º, II, dessas leis nega crédito para aquisições isentas apenas quando os produtos forem revendidos ou utilizados como insumo em produtos ou serviços sujeitos à alíquota zero, isentos ou não alcançados pela contribuição. Por consequência, quando a aquisição isenta é seguida de saída tributada, a vedação legal não se aplica. A exclusão linear da LC 214, portanto, é mais restritiva do que a lógica de PIS/Cofins.
Além disso, o regime não cumulativo de PIS/Cofins admite créditos sobre máquinas, equipamentos e outros bens incorporados ao ativo imobilizado, adquiridos ou fabricados para locação a terceiros ou para utilização na produção de bens destinados à venda ou na prestação de serviços; admite, ainda, créditos sobre edificações e benfeitorias em imóveis próprios ou de terceiros utilizados nas atividades da empresa. Esses créditos são apropriados sobre encargos de depreciação e amortização, sem prejuízo de regras específicas de aceleração ou apropriação parcelada.
Por fim, a expressão “imóveis” pode alcançar situações distintas: edificações e benfeitorias usadas na atividade empresarial, bens classificados civilmente como imóveis, mas vendidos como produto da atividade econômica do contribuinte, como ativos biológicos ou vegetais classificados no não circulante, vide florestas de eucalipto ou pinus e cana-de-açúcar em pé. Essas situações configuram, potencialmente, aquisições tributadas e geradoras de créditos de PIS/Cofins ao adquirente no regime não cumulativo, seja na modalidade de insumo ou na categoria de máquinas, equipamentos ou edificações. A vedação categórica ao crédito presumido, portanto, sem distinguir situações tributáveis e geradoras de crédito, tende a produzir resultados pouco compatíveis com a função neutralizadora do crédito presumido de transição.
Finalmente, deve-se ter especial atenção às situações de bens de uso e consumo pessoal na forma da CBS, que não possam gerar créditos para essa contribuição, mas que geraram créditos para PIS/Cofins e, por isso, foram validamente transportados na transição por aqueles contribuintes do regime não cumulativo. Vedar os mesmos créditos aos demais contribuintes, na forma presumida, é criar problemas constitucionais.
Neutralidade como princípio tributário na EC 132 e na estrutura de um IVA
A neutralidade, no novo desenho constitucional da tributação sobre o consumo, aparece no artigo 156-A, § 1º, da Constituição, que dispõe que o IBS será informado por esse princípio, igualmente aplicável à CBS por força do artigo 149-B. A LC 214 desenvolve esse comando ao afirmar, em seu artigo 2º, que ambos os tributos devem evitar distorções nas decisões de consumo e de organização da atividade econômica.
Marta Papis-Almansa [1] demonstra que a neutralidade, no IVA, tem uma dimensão econômica e uma dimensão jurídica. No plano econômico, ela busca reduzir ao mínimo a interferência do tributo nas escolhas empresariais. No plano jurídico, aproxima-se da igualdade, porque exige que operações comparáveis não recebam tratamento tributário desigual sem razão lícita. A autora também chama atenção para o fato de que a neutralidade não é conceito homogêneo nem absoluto, mas fornece um modelo de interpretação e de aferição da validade das regras do IVA.
Jeroen Bijl, ao reconstruir a neutralidade como um dos princípios que informam o IVA europeu, afirma que os custos empresariais ligados a operações tributadas não devem suportar, em regra, carga definitiva de IVA, porque o tributo é destinado ao consumo final e não à atividade econômica intermediária [2]. A neutralidade, por isso, exige que o desenho do tributo preserve a equivalência econômica entre agentes de “meio de cadeia”, que realizem operações semelhantes, permitindo que o ônus do IVA seja integralmente recuperado e repassado ao consumidor final.
As diretrizes de VAT da OCDE caminham na mesma direção. O documento destaca que um sistema de VAT, ou IVA, deve ser neutro e equitativo em circunstâncias semelhantes, de modo que não incentive nem desestimule empresas a investir ou a organizar suas atividades em determinado espaço econômico, e que decisões empresariais sejam tomadas por razões de mercado, não por assimetrias tributárias. A OCDE também explicita que o ônus do imposto não deve recair sobre empresas em “meio de cadeia”, salvo nas hipóteses em que a limitação do creditamento resulte do próprio uso não tributável ou de razões expressamente justificadas pelo sistema [3].
Quando esses parâmetros são trazidos para o artigo 381 da LC 214, o problema aparece. O crédito presumido de abertura existe para impedir que estoques formados sob um regime que não permitia ou limitava o crédito de PIS/Cofins ingressem na CBS carregando resíduo tributário incompatível com a lógica do novo tributo. Ocorre que, como visto nas vedações descritas, parte dos bens adquiridos antes de 2027, e que deveriam gerar créditos contra a CBS, ainda que presumidos, não serão capazes de neutralizar a incidência do novo tributo, fazendo com ele se comporte, ainda que parcialmente, como se fosse cumulativo: haverá débitos de CBS sem o direito a créditos integrais correspondentes a serem ressarcidos.
Isonomia tributária na Constituição: artigo 150, II
A neutralidade, sozinha, já fornece base suficiente para a invalidade constitucional das vedações ao crédito presumido comentadas anteriormente. A isonomia tributária, prevista no artigo 150, II, da Constituição, reforça o argumento.
Contribuintes sujeitos ao mesmo regime da CBS, realizando operações equivalentes, muitas vezes nos mesmos setores econômicos em regime concorrencial pleno, não podem receber tratamento materialmente mais gravoso apenas porque o estoque que será vendido ou industrializado sob a incidência da CBS foi formado em período anterior, sob regime cumulativo, monofásico ou com vedação parcial de crédito.
Se o legislador criou um crédito presumido de abertura, foi porque reconheceu que a transição, sem neutralização, produziria tratamento assimétrico entre agentes econômicos que, já no interior da CBS, estariam em situação equivalente. Uma vez admitida essa premissa, por qual razão parte dos resíduos históricos merece neutralização e outra parte pode permanecer, se todos eles afetam a mesma lógica de incidência do tributo novo?
Inconstitucionalidade da vedação parcial aos créditos presumidos
A primeira restrição que deve ser questionada está na exclusão das aquisições feitas com isenção, quando a saída posterior seria tributável por PIS/Cofins. Os contribuintes que migrarão seus créditos do regime não cumulativo para o modelo CBS terão direito àqueles decorrentes de aquisições isentas que gerariam saídas tributadas. Mas isso não ocorrerá com aqueles do regime cumulativo e sujeitos a outras vedações, já descritas.
Por outro lado, o regime não cumulativo do PIS/Cofins já admitia créditos vinculados ao ativo imobilizado por depreciação ou integrais e à vista, se categorizados como máquinas/equipamentos. O efeito combinado dessas regras é que o investimento economicamente equivalente, realizado antes da transição por contribuinte oriundo do cumulativo, por exemplo, pode ingressar na CBS com resíduo irrecuperável. A diferença de carga, nesse cenário, não decorre da natureza do bem nem da operação futura tributada. Decorre apenas da data em que o investimento foi feito e do regime a que o contribuinte estava submetido. Neutralidade e isonomia, juntas, apontam para a impropriedade dessa solução.
Aquisições de imóveis, antes de 2027, como visto, igualmente poderiam gerar direito a crédito em certas circunstâncias a contribuintes do regime não cumulativo de PIS/Cofins. Mas sua vedação total faz com que contribuintes do cumulativo, por exemplo, sejam tratados de forma desigual e em afronta à neutralidade. Vale lembrar, ainda, que operações com imóveis serão tributadas pela CBS a partir de 2027, conforme regime específico da LC 214, propiciando crédito ao seu adquirente.
Também vale recuperar, nesse ponto, a experiência histórica das Leis nº 10.637/2002 e nº 10.833/2003. Quando o legislador implantou a não cumulatividade do PIS e da Cofins, o estoque de abertura recebeu tratamento próprio, inclusive para mitigar a passagem de um regime a outro. O tratamento do estoque sempre foi percebido como problema típico de transição, e a EC 132 tornou essa discussão ainda mais intensa ao constitucionalizar, de forma expressa, a preocupação com a neutralidade.
Conclusão
Os créditos presumidos de CBS sobre o estoque de abertura não são benefícios fiscais, tolerados apenas por deferência legislativa ou passíveis de restrição pela lei complementar.
É certo que o artigo 135 do ADCT não fundamenta esses créditos, pois se dirige à preservação de créditos de PIS/Cofins já existentes e válidos na data de extinção das contribuições. O artigo 381 da LC 214 cuida de outra realidade: cria uma técnica de transição para contribuintes que não chegariam à CBS com créditos a aproveitar.
Essa técnica não se legitima como benefício fiscal, e sim como exigência da neutralidade e da isonomia. A neutralidade, agora incorporada ao texto constitucional e irradiada à CBS e ao IBS, impede que o novo tributo incida sobre estoques formados no regime anterior como se fosse um tributo cumulativo. A isonomia, por sua vez, impede que contribuintes submetidos ao mesmo regime da CBS, realizando operações equivalentes em 2027, suportem cargas distintas apenas porque estavam, em 2026, em regimes diferentes.
Se o crédito presumido existe para aproximar o contribuinte oriundo do cumulativo, da monofasia ou de regime parcialmente creditável da posição em que estaria um contribuinte do regime não cumulativo, não há razão constitucional suficiente para negar o crédito justamente nas hipóteses em que o próprio PIS/Cofins reconheceria creditamento.
A conclusão, portanto, deve ser a contenção das restrições criadas pelo artigo 381 aos créditos presumidos. Se é certo que esses créditos são compatíveis com a EC 132 naquilo em que neutraliza a transição, torna-se constitucionalmente problemático quando, sem justificativa suficiente, preserva resíduos de cumulatividade que o novo sistema deveria eliminar.
A função do crédito presumido é impedir que a CBS comece a incidir, em 2027, com distorções herdadas do regime que ela veio substituir.
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[1] PAPIS-ALMANSA, Marta. The Principle of Neutrality in EU VAT. In: BROKELIND, Cécile (ed.). Principles of Law: Function, Status and Impact in EU Tax Law. Amsterdam: IBFD, 2014. p. 365-390.
[2] BIJL, Jeroen. The EU VAT Treatment of Vouchers in the Context of Promotional Activities. Tilburg: Tilburg University, 2019. Tese (Doutorado).
[3] OECD. International VAT/GST Guidelines. Paris: OECD Publishing, 2017.
FONTE: CONSULTOR JURÍDICO – POR PAULO HONÓRIO DE CASTRO JÚNIOR