Cashback, regimes diferenciados e avaliação quinquenal colocam à prova responsabilidade fiscal pelos resultados de escolhas tributárias.
A modernização da arrecadação não equivale, necessariamente, à modernização da responsabilidade fiscal. Essa distinção revela um dos desafios mais relevantes da reforma tributária brasileira, ainda insuficientemente explorado no debate sobre sua implementação. Não basta ao Estado demonstrar quanto arrecada, gasta ou deixa de arrecadar. É preciso comprovar o que a sociedade recebe em troca.
Ao instituir uma nova arquitetura de tributação sobre o consumo, fundada no Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e na Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), a EC 132/2023 e a LC 214/2025 ultrapassaram a reorganização de competências e mecanismos arrecadatórios. Incorporaram instrumentos de redistribuição de renda e diferenciação tributária cujos efeitos alcançam a governança orçamentária, o equilíbrio federativo e a responsabilidade pelos resultados das políticas públicas.
Historicamente, a responsabilidade fiscal concentrou-se no equilíbrio das contas, nos limites de despesa, na transparência e na disciplina das renúncias de receita. Embora indispensáveis, esses instrumentos não respondem integralmente à questão sobre a contribuição das escolhas fiscais para a concretização dos objetivos constitucionais.
A reforma pretende simplificar a tributação, reduzir a litigiosidade e aprimorar a eficiência arrecadatória. Entretanto, sua legitimidade material também dependerá da capacidade de demonstrar os efeitos econômicos e distributivos das escolhas incorporadas ao novo sistema. Nesse contexto, a avaliação quinquenal prevista na EC 132/2023 e disciplinada pelo art. 475 da LC 214/2025 exige o exame da eficiência, eficácia e efetividade dos regimes diferenciados de tributação e dos seus mecanismos abrangidos.
Avaliar a eficiência significa investigar a relação entre recursos mobilizados e resultados produzidos. Examinar a eficácia exige verificar se os objetivos foram alcançados. Analisar a efetividade pressupõe compreender se houve mudanças relevantes na realidade econômica e social.
Nesse cenário, importa saber quem recebe os benefícios econômicos das escolhas legislativas, em que proporção, a quais custos e com quais resultados. Não se trata de uma obrigação meramente estatística.
O problema não está apenas em calcular o benefício, mas em demonstrar seu resultado
O mecanismo de devolução personalizada de tributos às famílias de menor renda, conhecido como cashback, evidencia essa distinção.
A LC 214/2025 estabeleceu critérios de elegibilidade, identificação dos beneficiários, percentuais e procedimentos de devolução. Logo, a questão não reside na ausência de disciplina normativa para calcular o benefício, mas na necessidade de desenvolver metodologias capazes de avaliar seus efeitos redistributivos.
Calcular o valor devolvido constitui uma operação jurídico-financeira. Demonstrar quanto essa devolução reduz a regressividade da tributação sobre o consumo exige indicadores, séries históricas, comparações distributivas e estudos de impacto.
Um sistema pode identificar corretamente os beneficiários, processar milhões de documentos fiscais e realizar devoluções com elevada precisão tecnológica sem que isso comprove, isoladamente, a efetividade da política. A eficiência operacional não se confunde com a transformação social pretendida.
A avaliação deverá considerar a cobertura da população elegível, a proporção dos valores devolvidos em relação à renda familiar, a distribuição territorial dos benefícios e sua contribuição para reduzir a carga tributária efetiva dos grupos mais vulneráveis. Também será indispensável investigar se diferenças de conectividade, formalização do consumo, acesso à documentação fiscal e inserção nos sistemas administrativos comprometem a equidade da devolução. É preciso evitar que uma política concebida para corrigir desigualdades reproduza, em sua execução, assimetrias decorrentes da própria incapacidade de acesso aos instrumentos necessários à obtenção do benefício.
Regimes diferenciados e o risco de institucionalização de privilégios fiscais
A mesma exigência de avaliação alcança os regimes diferenciados de tributação. A concessão de tratamento tributário não comprova a realização da finalidade pública que justificou sua instituição.
A redução de alíquotas para bens e serviços representa uma escolha legislativa com consequências econômicas, fiscais e distributivas. Entretanto, a justificativa originária da diferenciação não constitui presunção permanente de eficácia. Uma redução de 60% das alíquotas do IBS e da CBS, por exemplo, pretende ampliar o acesso da população a determinado bem ou serviço. Contudo, a redução não assegura, automaticamente, diminuição proporcional dos preços ao consumidor. O benefício pode ser integralmente repassado, parcialmente transferido ou absorvido nas margens dos agentes econômicos, conforme condições de concorrência, elasticidade da demanda e estrutura dos mercados.
É precisamente nesse ponto que o Direito Financeiro amplia a análise tradicionalmente tributária. Enquanto esta examina a incidência, a legalidade e os fundamentos constitucionais da diferenciação, aquele investiga seus efeitos sobre as receitas públicas, a alocação de recursos, a sustentabilidade fiscal e o financiamento dos direitos fundamentais.
Ademais, nem toda alíquota reduzida configura renúncia de receita sujeita ao art. 14 da LRF. Ainda assim, a diferenciação tributária constitucionalmente autorizada não está dispensada das exigências de avaliação que lhe sejam aplicáveis. Adicionalmente, o art. 14-A da LRF, introduzido pela LC 224/2025, reforça essa orientação ao estabelecer, para os benefícios abrangidos por seu campo de incidência, exigências de objetivos mensuráveis, metas de desempenho, transparência e monitoramento.
Assim, embora o art. 14-A da LRF e a avaliação quinquenal da reforma tributária possuam objetos e consequências jurídicas distintos, ambos expressam uma convergência normativa relevante. A legitimidade das escolhas tributárias exige fundamentação, acompanhamento e avaliação de resultados. A previsão constitucional ou legal de determinado tratamento favorecido não elimina a necessidade de examinar sua pertinência econômica e social. Ao contrário. Quanto maior a estabilidade normativa, mais relevante se torna a capacidade institucional de avaliar seus efeitos. Sem avaliação, instrumentos concebidos para realizar finalidades públicas podem converter-se em vantagens setoriais persistentes, protegidas pela complexidade do sistema e pela dificuldade técnica de identificar seus reais beneficiários.
O controle externo diante da responsabilidade pelos resultados
A avaliação quinquenal da reforma tributária inaugura uma agenda estratégica para o controle externo. O § 7º do art. 475 da LC 214/2025, alterado pela
LC 227/2026, admite que o TCU e os Tribunais de Contas subnacionais ofereçam subsídios à avaliação. Mais do que fiscalizar a regularidade dos regimes tributários, importa produzir evidências sobre seus custos, efeitos distributivos e resultados efetivos.
O Acórdão 858/2026-Plenário do TCU revela a urgência desse desafio. Ao examinar a governança dos benefícios tributários federais, identifica deficiências de transparência, fragmentação das informações, ausência de coordenação centralizada e insuficiência de avaliações periódicas. Em 2024, os gastos tributários federais projetados alcançaram R$ 563,5 bilhões, equivalentes a 4,89% do PIB. A dimensão fiscal dessas escolhas contrasta com a fragilidade dos mecanismos destinados a demonstrar seus resultados.
Em paralelo, a proximidade dos testes do split payment, previstos para 15/10/2026[1], torna essa discussão ainda mais relevante. A automação do recolhimento tributário ampliará a rastreabilidade das operações e a qualidade dos dados fiscais, mas não assegurará a capacidade de avaliar a efetividade do cashback e dos regimes diferenciados. Modernizar a arrecadação não equivale a modernizar a avaliação.
A avaliação quinquenal exige conformidade para o exame da confiabilidade dos dados, da consistência metodológica e dos resultados das escolhas fiscais, sem substituir as competências dos responsáveis pelas políticas públicas. O desafio, portanto, começa antes da primeira avaliação, com a verificação da capacidade institucional dos entes de produzir evidências.
A reforma tributária expõe uma contradição persistente. O Estado aperfeiçoa instrumentos para arrecadar, contabilizar e fiscalizar, mas ainda enfrenta dificuldades para demonstrar o retorno público de suas decisões.
A reforma tributária terá de provar que vale a pena. E os órgãos de controle precisarão estar preparados para exigir as evidências dessa resposta.
[1] https://comsefaz.org.br/novo/split-payment-entra-em-fase-de-testes-a-partir-de-15-de-outubro-saiba-o-que-muda/logo-jota
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FONTE: JOTA – POR KARINE TOMAZ VEIGA