Ao reclassificar regime de apuração como benefício fiscal, legislador redefine realidade jurídica para elevar carga tributária de empresas do lucro presumido
Sancionada no fim de 2025, a LC 224 foi apresentada como instrumento de redução de incentivos: incluiu o lucro presumido entre os regimes sujeitos à redução de “benefícios” e acresceu 10% aos percentuais de presunção do IRPJ e da CSLL sobre a parcela da receita bruta anual que excede R$ 5 milhões.
A medida é objeto da ADI 7.936, ajuizada pela Confederação Nacional de Serviços (rel. min. Luiz Fux). A questão central é de método: até onde pode o legislador alterar a linguagem jurídica para produzir base tributável mais elevada?
A premissa que não se sustenta
O silogismo da lei parte da ideia de que o lucro presumido é benefício fiscal: aceita a premissa, a majoração parece simples diminuição de vantagem; rejeitada, é alteração da base de cálculo. O regime é, antes, técnica legal de determinação da base: o art. 44 do CTN admite base real, arbitrada ou presumida; os arts. 25 e 26 da Lei 9.430/1996 e os arts. 15 e 20 da Lei 9.249/1995 usam a receita bruta e percentuais legais para apurar o lucro. Há tributo devido e pago; muda apenas o método de mensuração.
O vício não está em alterar percentuais — a lei pode fazê-lo —, mas em produzir, sob o rótulo de redução de benefício, presunção mais gravosa sem correspondência racional com a renda. Vantagem comparativa não transforma técnica de apuração em benefício fiscal.
O art. 150, §6º, da CF é taxativo: benefício fiscal é subsídio, isenção, redução de base de cálculo, crédito presumido, anistia. Regime por estimativa não se subsume a nenhuma categoria; criar nova por ficção legal desborda o rol constitucional, violando tipicidade e legalidade estrita.
O DGT e a contradição interna
O art. 165, §6º, da CF (EC 109/2021) impõe ao Executivo discriminar os gastos tributários no DGT. O lucro presumido não consta do DGT em nenhum exercício: se fosse benefício, a inscrição seria obrigatória; a ausência mostra que o Fisco não o tratava como renúncia de receita. A EC 109/2021 (art. 4º, §3º) restringe a revisão de benefícios aos “discriminados no DGT” — limite material que a LC 224 desborda.
Há vício mais sutil. O art. 4º da LC 224 cria duas categorias: o inciso I trata dos benefícios “discriminados no DGT”; o inciso II lista, autonomamente, o lucro presumido. Se fosse benefício, bastaria o inciso I. A necessidade de inciso próprio revela que o legislador sabia que o regime não se enquadra no conceito — e, ainda assim, equiparou-o a benefício para majorar. É contradição interna: distinguir e igualar o mesmo objeto no mesmo dispositivo.
Presunção não é ficção
A presunção é técnica legítima porque aproxima fato conhecido e fato a estimar; não é ficção ilimitada. No lucro presumido, a receita bruta é o dado conhecido; os percentuais, o instrumento de estimativa; a presunção deve guardar relação racional com a riqueza que mede. A questão é quando a alteração deixa de ser técnica e passa a tributar riqueza dissociada da materialidade econômica.
A LC aplicou acréscimo uniforme de 10% sobre a parcela da receita superior a R$ 5 milhões, mas não demonstra por que ultrapassar o patamar justificaria elevar cada coeficiente. Não se exige identidade matemática com o lucro contábil, mas vínculo racional com a riqueza medida: receita não é lucro, e empresas com faturamento semelhante podem ter margens distintas. A violação mais profunda está nos arts. 153, III, da CF e 43 e 110 do CTN, que conformam a materialidade do imposto; o art. 110 veda que a base de cálculo desnature figura jurídica constitucionalmente conformada.
Em setores de margem real inferior à presunção majorada, a carga ultrapassa o lucro efetivo — efeito confiscatório (art. 150, IV, CF) e ofensa à capacidade contributiva: empresas iguais em setor, receita e lucro real pagam tributo diverso só pelo regime escolhido. Nas atividades sujeitas a 32%, o coeficiente sobe a 35,2%; nas de 8%, a 8,8% — o fator é o mesmo, 10%, em estruturas econômicas distintas.
O impacto nas PMEs e a arrecadação
Cerca de 1,5 milhão de empresas operam no lucro presumido — pequenas e médias, de baixa margem (varejo, serviços, transporte, construção, tecnologia). A elevação pode superar 0,5 a 1,5 ponto percentual sobre a receita, comprimindo resultado já pressionado pela reforma do consumo (IBS/CBS). A progressividade acima de R$ 5 milhões induz migração forçada ao lucro real — complexidade e custo —, esvaziando o regime.
Sobreposta à EC 132/LC 214 e à revisão dos créditos de PIS/Cofins, a medida majora a carga de quem paga, não reduz renúncia de quem foi isento. A Receita estimou arrecadação adicional de R$ 5,1 bilhões em 2026 e R$ 7,8 bilhões em 2028 — dado que evidencia a elevação da parcela presumida como resultado tributável.
O que a regulamentação pode e não pode fazer
O Decreto 12.808/2025 e a IN RFB 2.305/2025 regulamentaram a LC 224. A proporcionalização do limite de R$ 5 milhões aos períodos de apuração decorre do art. 4º, §5º, I, da LC — não é criação autônoma do regulamento. A crítica mais consistente atinge a norma que criou o novo critério, não a operacionalização: atos infralegais seguem submetidos aos arts. 97 e 99 do CTN e não podem ampliar a hipótese de majoração. A discussão deve permanecer onde é mais forte: na compatibilidade constitucional da escolha legislativa.
O lastro nas cortes superiores
O Tema 1.008 do STJ é o ponto de partida: a 1ª Seção afirmou que o regime é “modalidade de tributação que envolve presunções em matéria tributária”. O precedente não o qualificou como benefício fiscal nem julgou a LC 224; apenas confirma a presunção legal na determinação da base. A ADI 7.936 leva a controvérsia ao controle concentrado, ao lado das ADIs 7.944 (OAB) e 7.982 (Confederação Nacional do Comércio), ambas por prevenção ao relator.
A defesa da lei invoca a possibilidade de alterar percentuais e o lucro real sem benefícios como “sistema padrão” — mas declarar novo padrão não demonstra que o regime, integrante da estrutura ordinária do imposto, já fosse benefício passível de redução.
O problema da tese fazendária
A tese fazendária é circular: a LC 224 elege o lucro real sem benefícios como padrão e apresenta o lucro presumido como desvio favorecido. O rótulo de benefício não antecede a medida; é produzido por ela para justificar a elevação da base.
A documentação oficial anterior é o principal obstáculo: a metodologia da RFB incluía lucro real e presumido na estrutura de referência do IRPJ e da CSLL, afirmando que os critérios de mensuração integram a estrutura do tributo, não um gasto tributário — e o DGT do PLOA 2026 não o listava. É essa sequência — criar o novo referencial, reclassificar o regime e majorar os coeficientes — que caracteriza a fraude conceitual.
Consideração final
A LC 224/2025 é operação que o Direito Tributário não deveria tolerar: reclassificação conceitual para fins arrecadatórios. O que está em jogo transcende a carga das empresas do lucro presumido. A segurança jurídica é o ativo mais caro do sistema tributário: permite planejar, investir e contratar. Quando a lei reescreve conceitos consolidados conforme o caixa, eleva o risco-país, comprime o investimento e engrossa o “Custo Brasil”.
Aceitar a tese fazendária seria admitir que o Executivo amplia por decreto leis do Congresso e que o benefício fiscal se molda à margem do rol constitucional. Isso corrói o núcleo do Estado de Direito fiscal: o tributo é criado pela lei, não pela necessidade.
Quando a premissa é falsa, a cadeia falha; quando a cadeia falha, não é a realidade que cede — é a norma que se invalida. Que o Judiciário reafirme que a segurança jurídica não é privilégio do contribuinte, mas condição de existência do Estado de Direito.
FONTE: JOTA – POR GRUPO DE ESTUDOS SOBRE POLÍTICA TRIBUTÁRIA