Há clara redução do âmbito de negociação possível à mera adesão do contribuinte a critérios estabelecidos unilateralmente.
Ao fim de 2019, os tributaristas comemoraram a aprovação da Medida Provisória nº 899, que, após quase 60 anos, disciplinou o instituto da transação tributária em matéria federal, trazendo três modalidades possíveis: proposta individual ou por adesão na cobrança da dívida ativa, adesão nos demais casos de contencioso judicial ou administrativo tributário e adesão no contencioso administrativo tributário de baixo valor.
Ainda em 2019 e mesmo antes da conversão da MP em lei, foi publicada a Portaria PGFN nº 11.956, que estabeleceu os requisitos e condições para a realização da transação na cobrança da dívida ativa da União. Em 2020, com a conversão da MP na Lei nº 13.988/2020, as outras modalidades de transação foram disciplinadas e ao longo do ano e editais foram abertos.
Ontem, foi publicada uma nova portaria da Procuradoria da Fazenda Nacional, que estabeleceu condições para transação de débitos tributários resultantes da crise econômica decorrente da pandemia do coronavírus: a “transação da pandemia” (Portaria PGFN nº 1.696/2021). Nos termos do ato recém-publicado, aplica-se a essa nova possibilidade de transação as regras da “transação excepcional” previstas nas Portarias PGFN nºs 14.404/2020 e 18.731/2020, também criadas por conta do cenário econômico pandêmico.
É sabido que o Brasil está envolto em uma das maiores crises econômicas de sua história, com índices altíssimos de desemprego e aumento crescente de desigualdade. Medidas como essa visam à recuperação de empresas e indivíduos e são necessárias diante do contexto atual. Contudo, é preciso indagar: seria a transação por adesão verdadeira transação?
Há muito sou defensora da adoção de métodos alternativos de resolução de disputas em matéria tributária e a transação, ao lado da arbitragem, é instituto necessário para a redução da litigiosidade entre fisco e contribuinte. Nos termos do Código Tributário Nacional, trata-se de mecanismo de solução de litígios, calcado na negociação entre as partes, que chegam a um bom termo, mediante concessões mútuas. Parece claro que a denominada transação excepcional está longe desse desenho básico do instituto.
A transação da pandemia, ora criada, dar-se-á por adesão e sem qualquer possibilidade de negociação. O instituto, como se vê, é muito mais próximo de um parcelamento qualificado pelos requisitos que aqueles que irão aderir devem cumprir, do que uma transação no sentido verdadeiro. Como já destaquei em outro texto escrito junto com Andréa Mascitto, a imposição de condições inegociáveis, previstas em edital cuja adesão é obrigatória para quem quer se valer dos benefícios propostos, desnatura a transação e a aproxima de outras figuras. O parcelamento é a mais óbvia delas.
O tema é fundamental e não se trata de mero preciosismo acadêmico ou apego a denominações. Parcelamento e transação são institutos diversos, com consequências jurídicas e requisitos diferentes. A exigência de lei e o efeito relativo à suspensão da exigibilidade do crédito tributário apenas se dá no caso de parcelamentos; já a transação é causa de extinção do crédito, realizada na esfera de discricionariedade da autoridade tributária, dentro dos limites da lei autorizadora.
No momento atual, é interessante que haja a possibilidade de descontos e pagamentos alongados de dívidas tributárias, e os critérios eleitos pelo Ministério da Economia parecem ser justos. Mas isso, por si só, não justifica chamar de transação algo que está longe de representar a essência do instituto. Trata-se de modalidade específica de parcelamento, junto com outras figuras, como a remissão, autorizadas por ato unilateral do Poder Executivo, mediante condições específicas.
É possível argumentar, de outro lado, que o cerne da transação estaria presente em razão da avaliação da capacidade econômica do contribuinte e isso resultaria em algum grau de negociação entre as partes, já que, diferente dos parcelamentos que já tivemos, os requisitos não são indiscriminados; apenas um certo grupo de contribuintes pode aderir à transação excepcional (ou da pandemia, na linguagem atual da Portaria). A despeito de válida, não posso concordar com essa linha de pensamento, pois há clara redução do âmbito de negociação possível à mera adesão do contribuinte a critérios estabelecidos unilateralmente. Parece-me claro que quem apenas adere não verdadeiramente negocia.
Para além das questões de qualificação jurídica, há ainda o risco de esse modelo de “transação por adesão” se tornar recorrente a ponto de efetivamente representar o instituto na esfera federal. Esse risco, de ordem prática, é real e pode ter impactos negativos no longo prazo, pois pode representar limitação indevida do instituto no âmbito federal. Há diversos modelos de transação tributária estaduais e municipais já implementados, que efetivamente revelam negociação e concessão das partes, sempre sob o escrutínio da lei. A União deveria se espalhar mais nesses modelos e menos na replicação da velha fórmula dos parcelamentos, ainda que com alguns diferenciais. Contribuintes e fisco apenas têm a ganhar com a evolução concreta do instituto e a incorporação de métodos efetivos de redução de litígio.
FONTE: Valor Econômico – Por Tathiane Piscitelli