De nada adiantará uma orientação nacional que preveja a manutenção do transporte de cargas essenciais, se um Estado bloquear estradas.
Possivelmente nenhuma das instituições brasileiras esteja passando por um teste tão duro diante da inédita crise do Covid-19 como nosso federalismo. Tão logo o vírus tomou assento no país, as linhas traçadas pela Constituição para dividir os poderes entre governos federal e regionais deram lugar a imensos borrões, com cada governo avocando para si o poder pleno de tomar medidas necessárias ao enfrentamento da pandemia e seus efeitos.
Não demorou para que a disputa política invadisse o campo normativo. Possivelmente nunca se viu tamanho dinamismo legislativo, com medidas provisórias, portarias e decretos acotovelando-se por um espaço nos diários oficiais. Os exemplos sucedem-se. Um governador fecha o tráfego aéreo em seu Estado; em seguida, o governo federal manda reabri-lo, dizendo ser tema de sua competência. Municípios fecham estradas e acessos por decretos regionais, posteriormente desautorizados por um novo decreto de abrangência nacional. Em um dia, decretos locais mandam fechar estabelecimentos comerciais e industriais indistintamente; noutro, ato do governo federal autoriza o funcionamento das chamadas ‘atividades essenciais’, para se evitar situação ainda mais dramática.
De nada adiantará uma orientação nacional que preveja a manutenção do transporte de cargas essenciais, se um Estado bloquear estradas.
Há nesta batalha normativa um elemento relevante de falta de articulação política entre as diferentes esferas da federação. Mas não é só. O desenho constitucional brasileiro de competências legislativas e administrativas é dos mais complexos do mundo. Existem as competências “exclusivas”, quando somente a um ente federativo é dado legislar sobre o assunto (por exemplo, matérias como direito civil, comercial, penal e trânsito, que só podem ser objeto de leis aprovadas pelo Congresso Nacional).
No entanto, em matérias como a defesa da saúde, existe a chamada competência “concorrente” para a edição de leis e seus regulamentos, segundo a qual tanto União, Estados e Distrito Federal podem legislar sobre o tema.
Embora o termo ‘concorrente’ dê a ideia de competição entre os diferentes níveis para legislar, há uma regra que busca preservar a harmonia, segundo a qual a União deve limitar-se a estabelecer ‘normas gerais’. É o que diz a Constituição Federal. Ou seja: a União estabelece o guarda-chuva normativo abaixo do qual os Estados devem suplementa-lo, dando-lhe o toque regional necessário para a implementação de políticas públicas.
Somente na ausência de uma norma geral vindo de cima é que os Estados podem legislar de forma plena. Aos municípios, cabe nestes temas complementar as normas emitidas pela União e Estados no que for atinente ao interesse local.
A divisão tem uma lógica clara: não é razoável imaginar que à União caberia disciplinar integralmente tema de tamanha capilaridade com a saúde pública. Afinal, são governadores e prefeitos que convivem no dia a dia com hospitais lotados e falta de medicamentos. Mas termos como “normas gerais” e “interesse local” guardam em si uma abertura terminológica imensa (e perigosa), diretamente responsável pelo conflito normativo que se tem visto desde a chegada do Covid-19.
No caso específico do Coronavírus, o Congresso Nacional aprovou no início de fevereiro a Lei n. 13.979/2020, já alterada por três medidas provisórias, com regras gerais para o combate ao vírus. Posteriormente a lei foi regulamentada pelo Decreto 10.282 de 20 de março. Portanto, há em vigência um quadro normativo geral a ser suplementado pelos demais entes, conforme peculiaridades locais.
Todavia, em um ambiente de total anomalia institucional, em que a função de liderança de uma comunidade impõe ao gestor público a tomada de decisões emergenciais o tempo todo, os conceitos de “interesse local” e “suplementação” das normas gerais ganham um contorno fluido, e cada localidade emite decretos à sua maneira.
O Poder Judiciário, por sua vez, a quem cabe resolver conflitos entre normas emitidas por diferentes esferas, não terá condições de apreciar todo e qualquer ato normativo emitido durante o enfrentamento da crise.
O Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo PDT contra a medida provisória que procurou estabelecer maior controle da União sobre medidas de restrição à circulação (ADI 6341), decidiu de forma unânime que a edição da medida é válida, porém não afasta a tomada de providências normativas e administrativas pelos Estados, Distrito Federal e municípios.
A decisão não disciplina miudezas, mas reforça formalmente os entes regionais como protagonistas no processo normativo e executivo do combate à pandemia, inclusive para tomada de medidas como isolamento e definição de serviços essenciais no âmbito local.
Tais intersecções de poder requerem responsabilidade dos administradores públicos, para evitar que este modelo descentralizado crie um ambiente em que cada comunidade se torne uma célula totalmente independente de criação de políticas públicas de combate ao Covid-19. O vírus, diferente de nosso federalismo, não vê fronteiras. De nada adiantará, por exemplo, uma orientação nacional que preveja a manutenção do transporte de cargas essenciais país afora, se um Estado ou município bloquear estradas.
Neste momento, o Brasil tem mais de cinco mil chefes de Poder Executivo com uma caneta na mão, a pressão de suas comunidades por medidas de proteção e a inegável intenção de fazer o melhor. O exercício desse poder constitucional precisa encontrar convergência em pontos básicos, respeitando o espírito de nosso sistema federalista. O inimigo é comum e combate-lo requer harmonia, entre homens e entre normas.
FONTE: Valor Econômico – Por José Augusto Dias de Castro