A reforma tributária, instituída por meio da Emenda Constitucional nº 132/2023 para simplificar o consumo no cenário brasileiro, trouxe a figura do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) como um dos pilares da unificação de competências. Com o objetivo de harmonizar a atuação dos entes federativos, a Lei Complementar nº 227/2026 estabeleceu diretrizes para a operacionalização desse tributo.

De acordo com o artigo 2º, inciso II, dessa importante legislação, ficou definido que compete aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios, de forma integrada e por meio exclusivo do Comitê Gestor do IBS (CGIBS), a atribuição de arrecadar o imposto, efetuar as compensações e distribuir o produto dessa arrecadação aos entes federados titulares.

Assim está disposta a referenciada norma:

Art. 2º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios exercerão, de forma integrada, exclusivamente por meio do CGIBS, as seguintes competências administrativas relativas ao IBS:

(…)

VI – coordenar, com vistas à integração entre os entes federativos, no âmbito de suas competências, as atividades de:

(…)

b) cobrança judicial e extrajudicial do IBS e representação administrativa e judicial relativas ao IBS, que serão realizadas pelas Procuradorias dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; e

c) inscrição em dívida ativa.

Ainda no início das discussões, quando atuamos como membro titular do grupo de análise jurídica à implementação da reforma da tributação sobre o consumo, criado pela Portaria do Ministério da Fazenda nº 34, de 11 de janeiro de 2024, chamamos a atenção para essse ponto de forma contundente. Mas saímos vencidas, o que não nos impede de academicamente trazer a lume questão tão delicada e polêmica, que, obviamente vai de encontro aos interesseses das Procuradorias Estaduais e Municipais, mas vai ao encontro da Constituição e do novo sistema tributário, que foi implementado no Brasil, por meio da Emenda Constitucional nº 132/2023.

Caos operacional na arrecadação do imposto

Retornando ao tema central da inscrição em dívida do IBS, segundo a Lei Complementar nº 227/2026, a execução prática dessas medidas e a representação jurídica correspondente foram atribuídas de maneira pulverizada às Procuradorias dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, nos termos da legislação local de cada ente federativo titular da parcela do crédito tributário, conforme prevê o artigo 2º, inciso XXIV, § 3º, da mesma lei, o que, por si só, considerando o novo paradigma tributário, causa um caos operacional na arrecadação compulsória do novo imposto.

Veja-se:

§ 3º Para os efeitos do exercício da coordenação da cobrança administrativa ou judicial, o CGIBS realizará todos os atos necessários ao controle centralizado das inscrições em dívida ativa, mediante sistema único, e estas serão realizadas nos termos da legislação de cada ente federativo titular da parcela do crédito tributário constituído definitivamente.

Essa divisão de tarefas dispostas na Lei Complementar nº 227/2026 estabelece um duplo padrão operacional. Enquanto a fase de arrecadação voluntária é centralizada no Comitê Gestor, a fase de recuperação coercitiva do crédito e a inscrição em dívida ativa voltam a ser descentralizadas, submetendo o contribuinte a múltiplos regimes de cobrança e diferentes órgãos de representação judicial para o mesmo fato gerador.

A sistemática de divisão de competências para a cobrança forçada padece de vício de inconstitucionalidade material, lembrando que o mesmo raciocínio, gratia argumentandi, vale para as atividades de fiscalização e lançamento, tratadas no artigo 2º, inciso VI, alínea a, da Lei Complementar nº 227/2026, ainda que não seja o tema central do estudo aqui realizado.

A inteligência do artigo 156-B, inciso II, da Constituição, determina expressamente que cabe ao Comitê Gestor do IBS a arrecadação do imposto. No sistema jurídico e tributário nacional, a cobrança administrativa ou judicial nada mais é do que a fase de arrecadação forçada do crédito tributário. Se a arrecadação amigável e voluntária é de competência exclusiva do órgão centralizador, a exigência coativa do mesmo crédito não pode ser outorgada a outras instituições, ainda mais com a aplicação de legislação diversas de cada ente federativo, como ocorre na hipótese aqui tratada.

Impossibilidade de fracionar o crédito tributário

A dispersão do polo ativo na fase executiva viola a unidade do crédito tributário do IBS. O artigo 156-B, inciso V, da Constituição, aponta para a impossibilidade de fracionar o crédito tributário decorrente de uma mesma operação tributável pelo IBS. Ao permitir que cada estado e município inscreva em dívida ativa e execute judicialmente a sua respectiva quota-parte do imposto, a legislação complementar autoriza o fracionamento prático de um crédito que, por mandamento constitucional, deveria ser tratado sob uma ótica de totalidade e integração.

Muitos dirão que, no caso, não há como se falar em inconstitucionalidade material porque a própria Emenda Constitucional  nº 132/2023, § 2º, inciso V, permite que a fiscalização, o lançamento e a cobrança, sejam realizados, no âmbito de suas respectivas competências, pelas administrações tributárias e procuradorias dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, mas não se pode esquecer que “papel aceita tudo” e, se não há harmonia entre os mandamentos, é impossível que se mantenham vivos no sistema jurídico.

A ordem constitucional não é um aglomerado de normas isoladas, mas um sistema jurídico harmônico e coeso. Portanto, a interpretação de qualquer dispositivo constitucional, mesmo aqueles introduzidos por emendas, deve ser realizada de forma a preservar a unidade da Constituição e a coerência do regime tributário por ela instituído.

A cobrança fragmentada por dezenas de procuradorias distintas gera uma desconcentração que retira do CGIBS a sua função constitucional de centralizar a administração do tributo. A outorga de funções de cobrança e representação judicial diretamente aos entes locais de forma isolada desnatura o próprio modelo de imposto unificado idealizado pela reforma tributária.

Para assegurar a coerência do sistema e respeitar as balizas constitucionais, o modelo adequado pede que o Comitê Gestor do IBS figure como o sujeito processual central das demandas relativas ao imposto. Isso significa que deve competir ao CGIBS a atribuição de promover a inscrição em dívida ativa de forma unificada, utilizando critérios homogêneos e um sistema verdadeiramente integrado, superando a barreira das legislações locais individuais dos entes federados, sob pena de quebra do princípio da segurança jurídica e do princípio da simplicidade, este último, aliás, o baluarte do novo paradigma.

Substituto processual de estados e municípios

No campo contencioso, o CGIBS deveria atuar como substituto processual dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Essa legitimação extraordinária permitiria que o Comitê gerenciasse tanto a cobrança judicial ativa quanto a defesa do imposto nas ações propostas pelos contribuintes, atuando como o legítimo sujeito passivo nas demandas de repetição de indébito ou anulação de lançamentos fiscais.

Isso não quer dizer que tudo deverá ser feito em Brasília. O Comitê Gestor poderia ter braços nas bases estaduais e municipais, por meio de procuradores que prestassem os seus serviços diretamente ao Comitê Gestor. A atuação por substituição processual preserva a representatividade política dos entes federados locais e canaliza o debate judicial para um único polo, simplificando a relação processual.

A unificação da inscrição em dívida ativa e da cobrança sob a titularidade do Comitê Gestor elimina a necessidade de o contribuinte responder a múltiplas execuções fiscais decorrentes de um mesmo fato gerador. A centralização processual e administrativa é a única forma de garantir que a execução fiscal reflita a mesma lógica de unidade aplicada na apuração mensal do imposto.

Além disso, faz-se mister salientar que a aplicação prática do modelo de cobrança descentralizado previsto na Lei Complementar nº 227/2026 compromete diretamente o princípio da segurança jurídica e o princípio da simplicidade, que são norteadores da reforma tributária. Permitir que cada ente federativo aplique sua própria legislação local para a inscrição em dívida ativa e para a execução fiscal cria um cenário de extrema instabilidade regulatória para os contribuintes que operam em âmbito nacional.

Litígio disperso e desperdício de recursos

Nesse formato descentralizado, uma única operação de circulação de bens ou serviços que envolva múltiplos destinos poderá ensejar defesas judiciais distintas, prazos processuais discrepantes e garantias de juízo sob regras locais diversas. O contribuinte ficará sujeito a sofrer constrições patrimoniais simultâneas ordenadas por juízos e procuradorias diferentes para a discussão do mesmo crédito tributário, gerando sobreposição de atos executivos e potencial excesso de execução.

A simplicidade prometida pelo novo sistema tributário pressupõe a facilitação do cumprimento das obrigações e a racionalização dos meios de cobrança. Afastar o Comitê Gestor da condução direta das execuções fiscais e da inscrição em dívida ativa, delegando tais atos às procuradorias locais de forma pulverizada e com aplicação de legislações divergentes, fomenta o litígio disperso, o desperdício de recursos públicos, o caos processual, além de ser providência inconstitucional por ofensa à unidade do crédito tributário do IBS.

Enfim, ainda que considerado o esforço do legislador em manter a autonomia das Procuradorias locais com a aplicação de diversas legislações, tem-se que ele não se sustenta, pelos motivos acima esposados, devendo o CGIBS criar mecanismos para que essas instituições trabalhem como um braço dessa gigante organização centralizadora do IBS e não como partes independentes.

FONTE: CONSULTOR JURÍDICO – POR CLEIDE REGINA FURLANI POMPERMAIER