A reforma tributária do consumo é, provavelmente, a mais importante alteração do sistema fiscal brasileiro desde a Constituição de 1988. Depois de décadas de debates, o país decidiu enfrentar um problema conhecido por todos que lidam com a atividade econômica: a fragmentação da tributação sobre o consumo.

O modelo atual, baseado na convivência entre ICMS, ISS, IPI, PIS e Cofins, produziu um sistema caro, complexo e excessivamente litigioso. Empresas gastam tempo e recursos para interpretar normas, cumprir obrigações acessórias, discutir créditos, classificar operações e acompanhar entendimentos administrativos e judiciais que nem sempre dialogam entre si. União, estados e municípios, por outro lado, convivem com perda de eficiência arrecadatória, guerra fiscal, disputas de competência e um contencioso que consome energia institucional.

A Emenda Constitucional nº 132/2023 surgiu nesse contexto, com uma tarefa ambiciosa: simplificar a tributação sobre o consumo, substituir tributos sobrepostos por um modelo de IVA dual e dar mais neutralidade, transparência e segurança jurídica ao sistema. Em síntese, a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) ficará com a União; e o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) será compartilhado por estados, Distrito Federal e municípios. Ambos incidirão sobre uma base ampla de bens, serviços e direitos, com regras comuns de incidência, não cumulatividade e apuração.

A lógica econômica é compreensível. Onde hoje existem tributos distintos, com bases, legislações e disputas próprias, passarão a existir dois tributos coordenados, com uma matriz normativa comum. Para o contribuinte, a CBS e o IBS devem funcionar, tanto quanto possível, como duas faces de um mesmo IVA, sem desconsiderar a repartição federativa das receitas.

Processo judicial tributário

Há, no entanto, uma reforma dentro da reforma que ainda não recebeu a atenção necessária: a do processo judicial tributário.

A partir de 2027, com o início da cobrança do novo modelo, não surgirão apenas novas guias, novos sistemas e novas obrigações. Surgirão também, inevitavelmente, novos litígios. Toda mudança normativa dessa dimensão passa por um período de acomodação. Haverá discussões sobre creditamento, regimes específicos, local de destino da operação, split payment, imunidades, benefícios, classificação de bens e serviços, restituições, compensações, responsabilidade tributária e aplicação das regras de transição.

Nada disso deveria surpreender. Nenhuma reforma estrutural nasce imune ao conflito. O problema não está na existência de litígios, mas na falta de regras claras sobre a forma como esses litígios serão processados e julgados.

É aí que aparece o risco mais sério: o IVA dual pode nascer materialmente integrado, mas judicialmente fragmentado.

Pela lógica atual de competência, as discussões envolvendo a CBS, por se tratar de tributo federal, tendem a tramitar na Justiça Federal. Já as discussões envolvendo o IBS, compartilhado por estados e municípios, tendem a seguir para a Justiça Estadual. Ocorre que a CBS e o IBS terão a mesma matriz normativa e incidirão, muitas vezes, sobre a mesma operação econômica. Em inúmeros casos, a tese jurídica será essencialmente a mesma.

Basta imaginar uma empresa que questione a incidência do novo IVA sobre determinada operação. A CBS será discutida perante a Justiça Federal. O IBS, perante a Justiça Estadual. O contribuinte será o mesmo. O fato econômico será o mesmo. A controvérsia jurídica, na essência, também será a mesma. Ainda assim, poderão existir processos diferentes, em ramos diferentes do Poder Judiciário, sujeitos a decisões diferentes. A uniformidade prometida pela reforma pode, assim, se desfazer no balcão virtual do foro.

O problema se agrava porque o IBS será cobrado no destino. Empresas que atuam nacionalmente poderão se relacionar, para fins de IBS, com diversos estados e municípios. Sem disciplina processual adequada, uma mesma controvérsia poderá se espalhar por diferentes juízos, com diferentes entes públicos, diferentes procuradorias, diferentes entendimentos e diferentes tempos de resposta.

Execuções fiscais podem gerar cobranças separadas

O cenário das execuções fiscais também merece atenção, pois o mesmo fato econômico poderá gerar cobranças separadas e aquilo que deveria simplificar o sistema pode, no plano judicial, multiplicar processos.

Há ainda uma pergunta elementar sem resposta suficientemente segura: quem deverá figurar no polo passivo das ações propostas pelos contribuintes contra exigências de IBS? O Estado? O Município? Ambos? O Comitê Gestor do IBS? O ente de destino? O ente responsável pela fiscalização? Todos os entes potencialmente interessados? Essa indefinição não é detalhe de técnica processual. Ela pode gerar extinções prematuras de ações, conflitos de competência, atrasos, nulidades e insegurança tanto para os contribuintes quanto para a advocacia pública.

As regras atuais do Código de Processo Civil também não parecem bastar. A conexão processual, por exemplo, não foi pensada para reunir, de modo simples, causas submetidas a competências constitucionais distintas, como a Justiça Federal e a Justiça Estadual. A cumulação de pedidos encontra limites semelhantes quando há partes e competências absolutas diversas. Não é razoável esperar que a jurisprudência improvise, aos poucos, a solução de um problema que já se apresenta antes mesmo da plena implementação da reforma.

O Superior Tribunal de Justiça terá, sem dúvida, papel relevante na uniformização da legislação federal. Mas confiar apenas na atuação posterior do STJ é pouco. Até que os temas amadureçam, cheguem aos tribunais superiores e sejam julgados em regime de precedentes, milhares de processos poderão tramitar com entendimentos divergentes, liminares conflitantes, depósitos judiciais, cobranças paralisadas e planejamentos empresariais travados.

A segurança jurídica não pode depender apenas de uma correção tardia.

Lógica de cooperação da reforma não chegou à Justiça

Há também um ponto institucional que não pode ser ignorado. A reforma tributária pretende inaugurar um novo padrão de cooperação federativa. O IBS será gerido de forma compartilhada, com papel central do Comitê Gestor. A legislação administrativa busca integrar fiscalizações, interpretações e procedimentos. Essa lógica cooperativa, porém, ainda não encontrou correspondência robusta no processo judicial.

Não faz sentido afirmar que IBS e CBS devem ser interpretados de maneira uniforme no plano material e, ao mesmo tempo, aceitar que, no Judiciário, sejam tratados como disputas desconectadas. Se a reforma se apoia em simplicidade, neutralidade, transparência e cooperação, o processo judicial precisa ser compatível com esses princípios.

Essa omissão legislativa não é secundária. Ela pode comprometer parte relevante dos ganhos esperados com a reforma.

O Brasil conhece bem os custos da litigiosidade tributária. A demora na definição das controvérsias afeta o caixa das empresas, a previsibilidade dos investimentos, a arrecadação dos entes federativos e a eficiência do Poder Judiciário. Seria um erro permitir que o novo sistema, desenhado para superar a complexidade do passado, reproduza ou até amplie a insegurança que prometeu combater.

A reforma do consumo não se esgota na criação de novos tributos. Ela exige uma arquitetura institucional capaz de sustentá-los. Isso inclui administração tributária, tecnologia, fiscalização, arrecadação, contencioso administrativo e, necessariamente, processo judicial.

Risco de labirinto processual em 2027

O Poder Legislativo precisa se debruçar sobre o tema com urgência. Não se trata de antecipar disputas artificiais nem de criar obstáculos à implementação da reforma. Ao contrário: trata-se de preservá-la. Sem regras claras de competência, legitimidade, representação judicial, reunião de demandas, uniformização e tratamento coordenado dos litígios envolvendo IBS e CBS, o país corre o risco de entregar ao Judiciário, a partir de 2027, um labirinto processual de grandes proporções.

O momento de enfrentar essa questão é agora. Depois que os litígios se multiplicarem, as respostas serão mais difíceis, mais caras e menos eficientes.

A reforma tributária do consumo foi aprovada para simplificar. Mas simplicidade não se realiza apenas no texto constitucional. Ela precisa aparecer também no processo. Caso contrário, o IVA dual poderá nascer com uma contradição difícil de explicar: moderno na concepção econômica, mas desorganizado na aplicação judicial.

FONTE: CONSULTOR JURÍDICO – POR FABRIZIO PIERONI