Há dois relógios que não correm em paralelo. Somados, empurram para a próxima geração o momento em que se poderá afirmar, com dados, que a reforma foi boa para a economia.
A reforma tributária do consumo foi vendida como neutra em termos de carga fiscal. Para a infraestrutura concedida e para os serviços que dela dependem, os que mais pesam na renda das famílias, essa neutralidade não se verifica. A tributação que hoje incide sobre a tarifa desses serviços essenciais gira em torno de 8% a 10% e, com o IBS e a CBS em regime pleno, converge para a alíquota de referência, estimada entre 26,5 e 28%. O número que importa não é a alíquota nominal, e sim a carga efetiva depois dos créditos, pois o IBS e a CBS são não cumulativos, e o resultado depende de quanto cada setor compra de insumos que geram crédito.
O ponto que este artigo sustenta é que não há um efeito único da reforma sobre o preço dos serviços essenciais, e sim três, conforme o modo como o preço de cada serviço se forma. O primeiro é a tarifa regulada, fixada dentro de uma concessão cuja equação econômico-financeira é protegida por lei, na qual o acréscimo não se repassa sozinho, mas aguarda uma decisão de reequilíbrio que define quem o suporta, se o usuário pela tarifa, o contribuinte pelo orçamento ou o acionista pela margem.
O segundo é o preço livre, fixado pelo prestador e limitado pela concorrência, no qual o acréscimo é repassado ao consumidor até onde a demanda permite, e o que não passa comprime a margem. E o terceiro é o preço administrado por mandato legal, em que a própria lei preserva a carga, como no regime monofásico dos combustíveis. Três regimes, três mecanismos, três destinos do imposto.
Na tarifa regulada, o fundamento é o artigo 374 da Lei Complementar nº 214, de 2025, que assegura a recomposição quando a carga efetiva se altera. O caso mais nítido de elevação é o do saneamento, deixado fora da redução de 60% reservada aos serviços essenciais por não ter sido equiparado à saúde e educação, com a incidência saindo de cerca de 9% para perto de 27%, quase o triplo, sobre contratos de 25 a 35 anos modelados sob outras premissas. As rodovias seguem a mesma lógica, com a carga saindo de cerca de 8,65% para a faixa de referência, e a Procuradoria da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) já reconheceu que a obrigação de recompor decorre do próprio artigo 374, o que recomenda um reequilíbrio cautelar ainda em 2026.
O mecanismo funciona nos dois sentidos, e o transporte público coletivo urbano, que recebeu alíquota zero, mostra o vetor inverso, com o artigo 375 obrigando a administração a recompor em seu próprio favor. A esse mapa se soma a fase do contrato, pois na obra os bens de capital geram crédito, de sorte que um projeto novo pode passar anos com carga próxima de zero, enquanto a concessão madura sofre a incidência quase cheia. É o que impede a leitura simplista de que todos os setores sobem na mesma proporção e ao mesmo tempo.
No preço livre estão os serviços que dependem da infraestrutura mas não se confundem com ela, e aqui não há reequilíbrio a aguardar. O caso mais extremo é o do transporte aéreo. Diferentemente do aeroporto, de tarifa regulada, a passagem tem preço livre, e o setor hoje quase não é tributado sobre ela, porque o Supremo Tribunal Federal (STF) afastou o ICMS na ADI 1.600 e a Lei nº 14.592, de 2023, zerou o PIS e a Cofins. Sair de perto de zero para a alíquota cheia é o maior salto proporcional entre todos os segmentos, e a redução de 40% para a aviação regional, restrita às rotas que tocam a Amazônia Legal e os centros regionais, deixa cheia a alíquota sobre os voos entre as capitais. O frete rodoviário tem o alcance mais difuso, projetando o acréscimo sobre tudo o que circula por caminhão, sem origem identificável.
O terceiro vetor é o do preço administrado, cujo componente tributário a lei congelou. Os combustíveis foram submetidos à incidência monofásica, e o artigo 174 determina que as alíquotas não majorem a carga, de modo que gasolina, diesel e o gás de botijão tendem à neutralidade. O acréscimo foi barrado na origem. Vale, porém, não confundir neutralidade com ausência de repercussão econômica, pois o custo da receita que se deixa de arrecadar sobre o combustível reaparece, difusa, na alíquota que incide sobre a água, o pedágio e a passagem.
Reunidos os três vetores, a assimetria mais desconfortável é de tempo. Há dois relógios que não correm em paralelo. O primeiro é o da transição, que só termina em 2033, quando o sistema fica pleno. O segundo é o da maturação econômica, o prazo em que os ganhos de produtividade aparecem, estimado em cerca de 15 anos, e que só começa a correr depois que o primeiro se encerra. Somados, empurram para a próxima geração o momento em que se poderá afirmar, com dados, que a reforma foi boa para a economia.
Enquanto isso, o custo é antecipado e o benefício postergado. A carga sobre o serviço essencial começa a subir já em 2027 e recai sobre a despesa mais visível do orçamento familiar, a conta de luz, a de água, o pedágio e a passagem. Paga-se o preço primeiro, por quase uma década, para só então começar a contar o prazo da recompensa.
O custo tem endereço e data certos, o consumidor de serviço essencial entre 2027 e 2033, enquanto o ganho de produtividade é difuso, sem dono e sem data, e matura quando nenhum dos governos que aprovaram a reforma estará prestando contas. Isso não a torna errada, porque a direção é tecnicamente correta e o sinal de longo prazo é positivo. Torna-a politicamente frágil, porque a memória do eleitor é mensal e o benefício, geracional. É sobre essa tensão, mais do que sobre a alíquota, que se decidirá se a reforma será lembrada como acerto ou como erro histórico.
José Andrés Lopes da Costa é advogado e mestre em direito tributário internacional e desenvolvimento (IBDT)
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FONTE: VALOR ECONÔMICO – POR JOSÉ ANDRÉS LOPES DA COSTA