As renúncias como proporção do PIB alcançaram 3,6% em 2010, 4,3% em 2020, 4,8% e 4,9% em 2024.
Um dos fracassos mais evidentes do governo Lula na área fiscal foi não ter reduzido gastos públicos nem renúncias tributárias. A agenda parecia bem montada, com a posse no Ministério do Planejamento e Orçamento (MPO) de Simone Tebet, candidata à Presidência com mais de 40% dos votos em 2022. Sua plataforma enfatizava a reorganização fiscal e a revisão de gastos ineficientes. A criação da Secretaria de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas e Assuntos Econômicos (SMA) também foi positiva, assim como a opção por entregá-la a um economista de perfil técnico.
Essa escolha mostrou-se produtiva em um primeiro momento. O rigor técnico viabilizou diagnósticos consistentes sobre o BPC, o auxílio-doença, o seguro-desemprego e outras despesas. Formalizaram-se metodologias e rotinas de cálculo para dimensionar custos e benefícios de cada política, com o ciclo orçamentário passando a incorporar a revisão de gastos.
Faltaram, porém, atributos decisivos na secretaria: trânsito político no governo e no Congresso, familiaridade com a máquina pública e domínio aprofundado da legislação tributária. Tebet tampouco supriu essas lacunas: mesmo tendo sido senadora do MDB por Mato Grosso do Sul, não tinha influência no núcleo do governo nem no Congresso. O descompasso limitou sobremaneira a conversão dos diagnósticos em decisões. Produzir boas análises é necessário, mas longe de suficiente, quando os interessados na manutenção das renúncias tributárias são bem articulados e os técnicos não têm a quem recorrer para traduzir evidência em decisão política.
Avaliações técnicas precisas, por si só, não são suficientes para deslocar interesses políticos consolidados
O resultado prático foi pouco significativo. Mesmo após a substituição do titular da SMA em 2025, o MPO e a SMA não convenceram os principais membros do Executivo a defender suas propostas. A resistência partiu de dentro do governo: os Ministérios da Previdência Social, do Desenvolvimento Social e do Trabalho desconsideraram a maioria das recomendações. A posse na SMA, em abril de 2026, de um quadro técnico com experiência na administração federal ajuda, mas dificilmente atenuará a frustração.
O fracasso transcende o atual governo: administrações de visão ideológica diferente também não evitaram a alta dos gastos tributários, apesar dos discursos sobre a necessidade de cortar subsídios ineficientes. Segundo a Receita, as renúncias como proporção do PIB alcançaram 3,6% em 2010, 4,3% em 2020, 4,8% em 2022, 4,8% em 2023 e 4,9% em 2024. Mesmo com a SMA estimando alguma economia resultante de suas ações, o TCU aponta que foram instituídas 23 novas desonerações tributárias em 2024, com possível impacto de cerca de R$ 110 bilhões entre 2024 e 2027. As projeções oficiais são de 4,4% em 2025 e 2026.
A reforma tributária de 2023, focada no consumo, tampouco reduziu significativamente as renúncias tributárias federais, embora desincentive a guerra fiscal. A reforma preservou benefícios, tratamentos diferenciados, alíquotas reduzidas e regimes especiais, inclusive Zona Franca de Manaus e Simples Nacional. Muitos dos maiores gastos tributários sequer foram tratados, como os ligados ao imposto de renda.
Houve avanço com a aprovação da LC 224/2025, que limitou os gastos tributários a 2% do PIB a partir de 2027 — antes definido como 2029 na EC 109/2021 — e estabeleceu redução linear de 10% para diversos incentivos federais a partir de 2026. A LC também condicionou a concessão de benefícios a avaliações periódicas. Apesar de o descumprimento do limite proibir concessão ou prorrogação de incentivos tributários, a história ensina que essas metas serão descumpridas ou revistas.
Mancur Olson, em “A Lógica da Ação Coletiva” de 1965, descreve como benefícios concentrados e custos difusos criam assimetrias. Os beneficiários têm incentivo para se organizarem e pressionarem parlamentares, enquanto os contribuintes com custo difuso não têm incentivos para ação coletiva. No caso brasileiro, a dificuldade de revisar gastos tributários pode ser associada a cinco fatores.
O primeiro é a ausência da liderança do presidente a favor do corte. Os últimos presidentes não colocaram capital político a serviço desse objetivo, o que não incentivou os parlamentares a combater privilégios, vantagens e penduricalhos.
O segundo é institucional. O gasto tributário é politicamente mais confortável do que a despesa orçamentária. A falta de transparência incentiva governos e parlamentares a preferir reduções tributárias a gastos explícitos, porque o benefício sofre menos escrutínio. Após criado, o regime não enfrenta disputas orçamentárias.
O terceiro é o universalismo seletivo: todos são favoráveis ao corte de renúncias ineficientes, desde que as do seu grupo não estejam incluídas. Os benefícios são defendidos como casos especiais, justificados por assimetrias competitivas, desenvolvimento regional ou reparação de injustiças. O corte dos demais é bem-vindo; o do próprio, inadmissível.
O quarto reforça esse padrão: políticos têm incentivos para oferecer vantagens a grupos de interesse e dificuldade para retirá-los. A concessão a um segmento desencadeia demandas de outros por benefícios equivalentes, invocando a isonomia.
O quinto é a assimetria narrativa: cortar subsídio é sempre apresentado como maldade, retrocesso ou menosprezo a uma causa justa. O benefício de anos converte-se, aos olhos dos beneficiários, em direito adquirido. Não há corte que não encontre justificativa para sua manutenção, em geral associada à preservação de empregos, à inovação, à proteção do consumidor de baixa renda ou ao equilíbrio comercial.
Esses fatores explicam por que governos de orientações ideológicas opostas atuam de forma similar diante das renúncias. O fracasso do MPO e da SMA evidencia que avaliações técnicas precisas, por si só, não são suficientes para deslocar interesses políticos consolidados. Tebet não teve nem conquistou força política para convencer o presidente a eleger a redução desses gastos como prioridade e mobilizar o Congresso a ferir interesses de grupos muito organizados. Sem essa liderança, as renúncias tributárias dificilmente recuarão de forma significativa.
FONTE: VALOR ECONÔMICO – POR NILSON TEIXEIRA