A experiência brasileira em matéria de tributação do consumo revela que soluções extremas tendem a gerar distorções estruturais no pacto federativo.

No modelo original do ICMS, a arrecadação concentrava-se, em grande medida, no estado de origem — isto é, no local da produção ou industrialização — o que historicamente foi objeto de críticas, sobretudo por favorecer entes federativos mais desenvolvidos e industrializados.

Como resposta a essa assimetria, instituiu-se o diferencial de alíquotas (Difal), com o propósito de redistribuir parte da arrecadação aos estados de destino, buscando um equilíbrio mais adequado entre produção e consumo.

Com a promulgação da Emenda Constitucional nº 132, houve uma mudança estrutural relevante: a adoção do princípio do destino como eixo central da tributação do consumo, conforme previsto no artigo 156-A, §1º, VIII, da Constituição.

É justamente nesse ponto que reside a principal preocupação

O princípio do destino, embora consagrado como solução técnica para promoção da neutralidade econômica e redução de distorções concorrenciais, não pode ser analisado de forma isolada. Ao deslocar integralmente a arrecadação para o local do consumo, promove uma ruptura significativa na lógica de financiamento dos entes federativos.

Não por acaso, o próprio texto constitucional instituiu mecanismos de mitigação desse impacto.

O artigo 131 do ADCT estabelece a transição gradual do sistema até 2033, enquanto os artigos 132 e 134 do ADCT disciplinam a repartição de receitas e criam o Fundo de Compensação de Benefícios Fiscais, destinado a amortecer perdas decorrentes da nova sistemática.

Adicionalmente, o artigo 159-A da Constituição institui o Fundo de Desenvolvimento Regional, com a finalidade de reduzir desigualdades entre os entes federativos.

Esses dispositivos revelam um dado relevante, conquanto o próprio constituinte reformador reconhece que a adoção plena do princípio do destino gera impactos assimétricos entre os Estados.

Nesse contexto, Estados com forte base produtiva — como Santa Catarina — tendem a enfrentar perda relativa de arrecadação, uma vez que grande parte de sua produção é destinada ao consumo em outras unidades da federação ou ao exterior.

Até porque estados das regiões Norte e Nordeste, historicamente destinatários de políticas de desenvolvimento regional e de transferências constitucionais, apresentam, em regra, estrutura econômica menos industrializada e maior dependência do consumo interno.

Nesse cenário, o deslocamento da arrecadação para o destino tende a favorecer entes com maior densidade de consumo, independentemente de sua capacidade produtiva, o que pode aprofundar assimetrias já existentes no federalismo fiscal brasileiro.

Essa preocupação não é meramente teórica. Estudos recentes apontam que a reforma tributária promove uma reorganização estrutural da distribuição de receitas entre os entes federativos, com impactos relevantes sobretudo para Estados com perfil produtivo e exportador (Instituição Fiscal Independente – IFI, Estudo Especial nº 19 – Reforma Tributária: contexto, mudanças e impactos, Senado, 2024).

No mesmo sentido, análises do Tesouro Nacional indicam que a capacidade de investimento dos entes federativos poderá ser afetada de forma desigual, dependendo da nova lógica de arrecadação e da eficácia dos mecanismos compensatórios previstos na transição (Secretaria do Tesouro Nacional, Cadernos de Finanças Públicas, 2023/2024).

Leitura conjugada desses estudos permite uma conclusão relevante

O equilíbrio federativo no novo modelo dependerá menos da estrutura do imposto e mais dos mecanismos compensatórios instituídos, o que evidencia que o sistema, por si só, não resolve as assimetrias existentes.

Dessa forma, se, no passado, a concentração da tributação na origem foi considerada injusta, a concentração no destino, agora erigida a princípio estruturante, pode produzir desequilíbrios de natureza semelhante, ainda que em sentido inverso.

O sistema, portanto, parece migrar de um polo de distorção para outro, sem necessariamente alcançar um ponto de equilíbrio federativo estável.

E mais: a dependência de fundos compensatórios — de natureza transitória e sujeitos a condicionantes políticas e fiscais — reforça a fragilidade desse arranjo.

Nessa linha, enquanto o Fundo de Compensação de Benefícios Fiscais possui prazo certo para se encerrar (até 2032), o Fundo de Desenvolvimento Regional, embora formalmente permanente, depende de decisões políticas e disponibilidade orçamentária, o que acentua a incerteza quanto à sua efetividade, especialmente para Estados que historicamente já apresentam saldo negativo na relação arrecadatória com a União.

FONTE: CONSULTOR JURÍDICO – POR RAPHAEL DOS SANTOS BIGATON