A edição da Lei nº 15.270/2025 reacendeu o debate sobre os limites constitucionais da tributação aplicável às micro e pequenas empresas (MPEs), especialmente diante de seus potenciais impactos sobre a previsibilidade fiscal e a sustentabilidade econômica desse segmento. 

As alterações introduzidas no regime de tributação de lucros e dividendos, associadas à sua interpretação no plano administrativo, evidenciam tensões relevantes entre a neutralidade normativa pretendida pelo legislador e o regime constitucional de tratamento diferenciado assegurado pela Constituição de 1988.

A ausência de harmonização explícita entre a Lei nº 15.270/2025 e o Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte revela questionamentos relevantes quanto à preservação das escolhas constitucionais que informam a ordem econômica brasileira, sobretudo no tocante à correção de assimetrias concorrenciais, à promoção da livre iniciativa e à sustentabilidade das MPEs.

É nesse contexto que se insere a discussão sobre o alcance normativo do artigo 179 da Constituição. Sustenta-se que o tratamento diferenciado ali previsto não se esgota em diretriz de política pública, projetando-se como limite material à atuação legislativa e administrativa do Estado [1].

Para tanto, examina-se o papel da Lei Complementar nº 123/2006 na conformação do regime jurídico das MPEs, a incidência dos princípios da proporcionalidade, da segurança jurídica e da proteção da confiança, bem como as tensões constitucionais suscitadas pela Lei nº 15.270/2025 e por sua aplicação administrativa.

Tratamento diferenciado como categoria estrutural da ordem econômica constitucional

O artigo 179 da Constituição deve ser interpretado de forma sistemática com os artigos 170, caput e incisos IV e IX, 146, III, “d”, e 174. Dessa leitura integrada resulta a compreensão de que o tratamento diferenciado conferido às MPEs constitui técnica constitucional de concretização da isonomia material no domínio econômico.

A Constituição Econômica brasileira reconhece que o porte do agente econômico é juridicamente relevante para a conformação das obrigações legais. A neutralidade normativa aparente, quando aplicada a agentes estruturalmente desiguais, tende a produzir distorções concorrenciais e desigualdades materiais incompatíveis com os objetivos constitucionais da ordem econômica.

Submeter MPEs a regimes normativos concebidos para agentes dotados de elevada capacidade contributiva e organizacional compromete a livre iniciativa e frustra a lógica distributiva que informa a Constituição Econômica, esvaziando o conteúdo normativo do tratamento diferenciado constitucionalmente assegurado.

Estatuto Nacional das Micro e Pequenas Empresas como norma de sobredireito

A Lei Complementar nº 123/2006 ultrapassa a função de simples concessão de benefícios fiscais. Editada com fundamento no artigo 146, III, “d”, da Constituição, desempenha papel estrutural ao estabelecer normas gerais vinculantes para todos os entes federativos, condicionando a produção normativa futura [2].

O Estatuto impõe que a criação de novas obrigações legais dirigidas às MPEs observe tratamento diferenciado, simplificação procedimental e prazos adequados de adaptação. A ausência desses elementos compromete a exigibilidade da norma e expõe o empreendedor a encargos desproporcionais [3].

O artigo 14 da Lei Complementar nº 123/2006, ao assegurar tratamento diferenciado na tributação de lucros e dividendos, reflete compreensão econômica relevante: no âmbito das MPEs, essa renda exerce função híbrida, frequentemente vinculada à remuneração do trabalho do sócio, ao capital de giro e ao reinvestimento produtivo. A desconsideração dessa função compromete a justiça fiscal e a neutralidade econômica.

Proporcionalidade, segurança jurídica material e proteção da confiança

A proporcionalidade atua como limite inerente ao exercício da competência legislativa, decorrente do Estado de Direito substancial. A criação de obrigações legais deve observar adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito, consideradas à luz da realidade econômica do destinatário da norma [4].

No contexto das MPEs, a imposição de encargos administrativos ou tributários dissociados de mecanismos de simplificação ou escalonamento revela excesso normativo constitucionalmente relevante. A proporcionalidade, nesse caso, funciona como parâmetro de validade material da norma.

A esse limite soma-se a segurança jurídica em sua dimensão material, enquanto projeção da proteção da confiança legítima.

Regimes jurídicos diferenciados consolidados ao longo de cerca de vinte anos de vigência do Estatuto das Micro e Pequenas Empresas induzem comportamentos econômicos e estruturam decisões empresariais que não podem ser frustradas abruptamente, sem transição adequada ou mitigação proporcional de impactos [5].

A ruptura injustificada dessas expectativas compromete a previsibilidade do sistema jurídico-tributário e vulnera o próprio Estado de Direito.

Racionalidade regulatória e análise de impacto regulatório

A análise de impacto regulatório insere-se, no Direito brasileiro, sobretudo no âmbito da atividade normativa infralegal do Poder Executivo, como instrumento de racionalização da intervenção estatal.

Embora não constitua exigência formal do processo legislativo, opera como critério relevante de legitimidade material da regulação, ao exigir consideração prévia dos efeitos econômicos e operacionais das normas sobre seus destinatários [6].

Nesse contexto, a análise de impacto regulatório deixa de ser mera técnica de boa governança para assumir função jurídica relevante, apta a subsidiar o juízo de proporcionalidade e a evitar que a exceção — o descumprimento — se torne regra permanente.

Direito Comparado como elemento de densificação dogmática

A experiência comparada demonstra que o tratamento regulatório diferenciado por porte econômico constitui parâmetro jurídico consolidado de racionalidade e legitimidade da atuação normativa. Na União Europeia, o princípio Think Small First, positivado no Small Business Act for Europe, exige avaliação ex ante dos impactos regulatórios sobre pequenas e médias empresas [7].

Nos Estados Unidos, o Regulatory Flexibility Act impõe às agências federais o dever jurídico de avaliar os impactos regulatórios sobre pequenos negócios e de considerar alternativas menos gravosas. Essas experiências reforçam a compreensão de que regimes normativos uniformes aplicados a agentes estruturalmente desiguais tendem a produzir ineficiência regulatória e exclusão econômica [8].

A lei, a tributação dos dividendos e a erosão indireta do regime constitucional diferenciado

No campo da tributação de lucros e dividendos, a Lei nº 15.270/2025 deixou de promover harmonização explícita com o regime do Simples Nacional, silenciando quanto à preservação da disciplina estabelecida no artigo 14 da Lei Complementar nº 123/2006. Essa omissão normativa não é neutra, pois desconsidera a função econômica estruturalmente distinta que os lucros distribuídos assumem no contexto das MPEs.

É certo que a tributação dos dividendos incide formalmente sobre a pessoa física do sócio, e não sobre a pessoa jurídica. Essa distinção, contudo, não autoriza a análise isolada da renda distribuída quando se trata de MPEs, pois o regime constitucional de tratamento diferenciado não se esgota na pessoa jurídica enquanto sujeito formal, alcançando o modelo econômico por ela estruturado.

Nesse sentido, o artigo 14 da Lei Complementar nº 123/2006 reconhece que, no âmbito do Simples Nacional, os lucros e dividendos exercem função híbrida, vinculada à remuneração do trabalho do sócio, ao financiamento da atividade e à sustentabilidade do empreendimento. A tributação desses rendimentos como se essa realidade econômica não existisse implica esvaziamento indireto do tratamento diferenciado constitucionalmente assegurado, por meio de neutralidade apenas formal, mas materialmente excludente.

Esse quadro foi agravado pela atuação administrativa da Receita Federal do Brasil, que, por meio de orientações interpretativas de alcance geral, passou a aplicar a tributação do imposto de renda sobre os dividendos distribuídos como se inexistente fosse o regime diferenciado assegurado às MPEs. Embora tais orientações não possuam natureza normativa formal, produzem efeitos concretos relevantes sobre a conduta dos contribuintes, ampliando custos de conformidade e afetando a previsibilidade fiscal [9].

A conjugação entre a opção legislativa veiculada pela Lei nº 15.270/2025 e a interpretação administrativa que a acompanha resulta, assim, em processo de erosão indireta do regime constitucional diferenciado, promovido por vias formalmente neutras, mas materialmente incompatíveis com a lógica da Constituição Econômica.

Artigo 179 da Constituição como parâmetro de controle de constitucionalidade

O tratamento diferenciado previsto no artigo 179 da Constituição projeta-se como parâmetro direto de controle de constitucionalidade. Não se trata de norma programática, mas de comando constitucional vinculante, apto a limitar o conteúdo possível da legislação infraconstitucional.

Há fortes razões para sustentar que a Lei nº 15.270/2025 suscita questionamentos relevantes de constitucionalidade, seja por violação material direta ao artigo 179 da Constituição, seja por inconstitucionalidade reflexa, decorrente da inobservância dos limites materiais fixados pela Lei Complementar nº 123/2006, que atua como norma de sobredireito na conformação do regime jurídico das MPEs.

A controvérsia envolve, portanto, não apenas a regularidade formal do processo legislativo, mas a compatibilidade substancial da opção normativa adotada com os princípios da proporcionalidade, da isonomia material e da segurança jurídica que estruturam a Constituição Econômica de 1988.

Limites constitucionais em jogo

O tratamento diferenciado assegurado às MPEs pela Constituição de 1988 configura verdadeiro limite material à atuação legislativa e administrativa do Estado. A Lei Complementar nº 123/2006 desempenha papel central na densificação desse comando constitucional, consolidando, ao longo de duas décadas, expectativas legítimas e comportamentos econômicos induzidos pelo próprio ordenamento jurídico.

A Lei nº 15.270/2025, ao deixar de harmonizar-se explicitamente com esse regime jurídico diferenciado e ao ser aplicada administrativamente de forma dissociada de suas balizas constitucionais, suscita tensões relevantes sob os prismas da proporcionalidade, da isonomia material e da segurança jurídica, especialmente no tocante à tributação dos lucros e dividendos no âmbito dos empreendimentos de pequeno porte.

Nesse cenário, o tratamento diferenciado das MPEs afirma-se como limite material da Constituição Econômica, cuja observância condiciona a validade das escolhas normativas e das interpretações administrativas no campo tributário.

A controvérsia instaurada pela Lei nº 15.270/2025 — atualmente submetida ao controle concentrado de constitucionalidade [10] — expõe uma tensão constitucional concreta e convida à reflexão sobre os limites da neutralidade formal da disciplina legal frente a comandos constitucionais que reconhecem e protegem assimetrias econômicas estruturais, em um contexto marcado pela ausência de avaliação prévia de impactos regulatórios sobre um segmento tão relevante e sensível da sociedade.

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[1] TORRES, Heleno Taveira, Direito Constitucional Tributário e Segurança Jurídica, 2ª ed., São Paulo: RT, 2019, p. 221–224.

[2] Lei Complementar nº 123, de 14 de dezembro de 2006, art. 1º.

[3] Essa lógica foi preservada pela Lei Complementar nº 182, de 1º de junho de 2021, que, ao instituir o marco legal das startups, alterou pontualmente a Lei Complementar nº 123/2006, sem esvaziar o regime de tratamento diferenciado por porte econômico.

[4] SCHOUERI, Luís Eduardo. Direito Tributário. 10. ed. São Paulo: Saraiva, 2021, p. 319–323.

[5] DERZI, Misabel Abreu Machado. Segurança jurídica e tributação. Belo Horizonte: Fórum, 2011, p. 95–104.

[6] MARRARA, Thiago. Análise de impacto regulatório e direito administrativo. Revista de Direito Administrativo, v. 276, 2017, p. 255–262.

[7] COMISSÃO EUROPEIA. Think Small First – Small Business Act for Europe. Comunicação da Comissão COM(2008) 394 final, Bruxelas, 25 jun. 2008.

[8] UNITED STATES. Regulatory Flexibility Act. Public Law 96-354, 19 set. 1980, codificado em 5 U.S.C. §§ 601–612.

[9] SUNDFELD, Carlos Ari. Direito Administrativo para Céticos. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2014, p. 121–122.

[10] A Lei nº 15.270/2025 é objeto das ADIs nº 7.912/DF, 7.914/DF, 7.133, 7.917/DF e 7933/DF. Na ADI nº 7.917/DF, foi indeferida a cautelar relativa à tributação dos dividendos, sem exame do mérito. O Partido Liberal ingressou com ADI 79

FONTE: CONSULTOR JURÍDICO – POR GUIOMARI GARCIA