A reforma tributária instituída pela Emenda Constitucional nº 132/2023 manteve os benefícios fiscais relacionados ao Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) aplicáveis à Zona Franca de Manaus (ZFM), preservando o regime diferenciado da região mesmo no contexto da extinção geral desse tributo. Durante o processo legislativo, voltaram ao centro do debate os incentivos concedidos à ZFM, a elevada renúncia fiscal — que, segundo o quadro de renúncia fiscal divulgado pelo TCU, esteve entre os principais gastos tributários da União em 2022, com renúncia fiscal de aproximadamente R$ 26,5 bilhões no ano considerado — e as alegadas violações aos princípios da livre iniciativa, da ampla concorrência e, sobretudo, da neutralidade fiscal, princípio expressamente reforçado pela nova sistemática do IVA dual.

Nesse contexto, questiona-se se a EC nº 132/2023 teria instituído uma exceção incompatível com os objetivos e princípios da reforma tributária ou se, ao contrário, apenas reafirmou uma ponderação constitucional previamente realizada. A resposta a essa indagação exige o exame do regime constitucional da Zona Franca de Manaus e da forma como o próprio texto constitucional admite limitações à neutralidade tributária em prol de objetivos estruturais do Estado brasileiro.

ZFM no plano constitucional

A Zona Franca de Manaus não se configura como simples política fiscal transitória, mas como instrumento de desenvolvimento regional expressamente acolhido pela Constituição. O artigo 40 do ADCT assegura a manutenção do regime como política pública de caráter estruturante, afastando a compreensão de que se trate de benefício fiscal concedido por mera liberalidade do legislador infraconstitucional.

A política pública consubstanciada na ZFM destina-se à concretização dos objetivos fundamentais da República, em especial à redução das desigualdades regionais e à promoção do desenvolvimento nacional equilibrado, nos termos do artigo 3º, III, da Constituição. Para além de sua dimensão econômica imediata, o modelo insere-se em uma estratégia nacional de integração territorial e de ocupação produtiva de região de inegável relevância geopolítica, contribuindo para a inserção da Amazônia na dinâmica econômica nacional.

Essa opção constitucional foi preservada e reafirmada pela Emenda Constitucional nº 132/2023, que, ao reformular o sistema de tributação sobre o consumo, manteve a proteção conferida à ZFM e a incorporou à nova ordem tributária, sem afastar sua função de desenvolvimento regional. A reforma tributária, nesse ponto, não instituiu exceção inédita, mas operou em convivência com um regime constitucional previamente estabilizado.

Não se ignora, contudo, que a Zona Franca de Manaus tensiona outros princípios constitucionais igualmente relevantes, como a igualdade tributária, a capacidade contributiva, a livre concorrência e a própria neutralidade fiscal. Essa tensão foi expressamente reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 490 da repercussão geral, ocasião em que a Corte assentou que a concessão de incentivos fiscais implica tratamento diferenciado entre contribuintes e pode afetar a isonomia, sem que isso conduza, por si só, à inconstitucionalidade do regime, uma vez que os princípios da ordem econômica e tributária não possuem caráter absoluto e devem ser interpretados de forma sistemática.

No mesmo julgamento, o STF destacou que a proteção conferida à ZFM não se limita à preservação de incentivos fiscais isolados, mas reflete uma opção constitucional de natureza estruturante. Reconheceu-se, ainda, que o modelo desempenha papel relevante na integração econômica da Amazônia, na redução das desigualdades regionais e na ocupação produtiva de área estratégica do território nacional, evidenciando sua importância para a soberania e para o desenvolvimento equilibrado do país.

Reforma tributária e reforço da ponderação constitucional

A reforma tributária não apenas preservou a ponderação constitucional já existente em torno da Zona Franca de Manaus, como a reforçou de forma expressa no novo desenho normativo do sistema de tributação sobre o consumo. O artigo 2º da Lei Complementar nº 214/2025 estabelece que o IBS e a CBS são informados pelo princípio da neutralidade, segundo o qual esses tributos devem evitar distorcer as decisões de consumo e de organização da atividade econômica, observadas as exceções previstas na Constituição e na própria lei complementar.

Ao afirmar a neutralidade como regra e, simultaneamente, admitir exceções constitucionalmente qualificadas, o novo modelo reconhece de forma explícita que esse princípio não possui caráter absoluto. A neutralidade passa a operar como diretriz geral do sistema, sujeita às limitações impostas por escolhas constitucionais previamente consolidadas, entre as quais se insere o regime da Zona Franca de Manaus.

Nesse contexto, a preservação da ZFM não representa ruptura com a lógica da reforma tributária, mas a continuidade de uma política pública de longa duração, constitucionalmente estabilizada. O regime foi instituído em sua conformação atual pelo Decreto-Lei nº 288, de 28 de fevereiro de 1967, após experiência inicial como porto franco em 1957, e teve sua proteção reiteradamente reafirmada no texto constitucional. Atualmente, o artigo 40 do ADCT assegura a manutenção da Zona Franca de Manaus até o ano de 2073, circunstância que necessariamente condicionou a forma como a reforma tributária foi estruturada.

A Emenda Constitucional nº 132/2023, portanto, não exerceu papel jurisdicional de reavaliação da proporcionalidade do modelo, mas papel normativo de acomodação da política pública existente à nova sistemática do IVA dual. Ao manter a ZFM, o constituinte derivado limitou-se a compatibilizar o novo sistema de tributação do consumo com uma exceção constitucional expressa, cuja validade já havia sido reconhecida pelo próprio texto constitucional e pela jurisprudência do STF.

É nesse cenário de proteção constitucional explícita e de neutralidade relativizada que se insere o debate acerca da tensão entre neutralidade tributária e desenvolvimento regional, a ser examinado, a seguir, sob a ótica da proporcionalidade.

Proporcionalidade aplicada

A manutenção da Zona Franca de Manaus na reforma tributária decorre de um juízo político-legislativo já reconhecido pelo Supremo, por meio do qual o constituinte derivado optou por preservar um instrumento específico de enfrentamento das desigualdades regionais. Trata-se de escolha feita no espaço democrático, voltada à definição dos meios considerados adequados para responder a problemas estruturais do país, especialmente às assimetrias regionais.

Conforme exposto, a tensão entre neutralidade tributária e desenvolvimento regional deve ser analisada no plano da ponderação de princípios. Nesse contexto, a proporcionalidade é o critério adequado, pois as colisões entre princípios constitucionais não se resolvem pela invalidação de um deles, mas pela atribuição de precedência conforme o peso dos valores em conflito e as circunstâncias do caso concreto, conforme sistematizado por Robert Alexy.

A aplicação da proporcionalidade não substitui o juízo político-legislativo, mas permite verificar se ele respeita os limites da Constituição. Trata-se de juízo que antecede a atuação jurisdicional e se orienta pela necessidade de responder a demandas concretas da população. Como observa Flávio Felipe, a adoção de incentivos fiscais exige não apenas a invocação genérica de direitos fundamentais, mas a demonstração de sua justificativa, necessidade e possibilidade de sucesso, além do acompanhamento de seus efeitos ao longo do tempo:

“Nesse quadro, quando da implementação de um incentivo fiscal, a simples indicação de que este visa a promoção de um direito fundamental é insuficiente, devendo ser demonstrada sua justificativa, necessidade e possibilidade de sucesso; e, após sua adoção, necessário que se faça um acompanhamento permanente (…)”.

Sob o critério da adequação, a ZFM apresenta aptidão mínima para promover a redução das desigualdades regionais e o desenvolvimento nacional equilibrado. As dificuldades econômicas e sociais decorrentes do afastamento geográfico da região amazônica em relação ao principal polo econômico do país justificam a adoção de incentivos fiscais como instrumento de política pública voltado à integração produtiva.

Estudos do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) apontam limitações relevantes do modelo, como concentração de renda e baixa qualificação da mão de obra, ao registrar que:

“A ZFM tem grande capacidade de criar emprego, porém, os empregos gerados por empresas beneficiadas com os incentivos fiscais à produção demandam baixa qualificação e, consequentemente, a renda deles decorrente não reflete o tratamento diferenciado que recebem das instituições públicas do país, revelando um viés concentrador de renda.”

Ainda assim, o próprio estudo reconhece que o modelo desempenhou papel relevante na economia regional e na integração produtiva da Amazônia, não esgotando a complexidade do tema.

Além disso, pesquisas indicam impactos positivos indiretos sobre a preservação ambiental. Estudo desenvolvido por pesquisadores de universidades federais e do Ipea concluiu que, entre 2000 e 2006, a pressão sobre a floresta amazônica diminuiu entre 70% e 77% em razão da existência do Polo Industrial de Manaus.

No exame da necessidade, questiona-se se há alternativa igualmente eficaz capaz de atingir os mesmos objetivos com menor sacrifício à neutralidade e à isonomia concorrencial. Estudo publicado na Revista Brasileira de Economia concluiu que, apesar das distorções inerentes ao modelo, os incentivos fiscais da ZFM produziram impactos positivos sobre o crescimento econômico regional, afirmando que “os resultados indicam que a Zona Franca de Manaus teve impacto positivo e estatisticamente significativo sobre o PIB real per capita e sobre a produção do setor de serviços (…)”.

Por fim, na proporcionalidade em sentido estrito, o sacrifício imposto à neutralidade tributária e à isonomia concorrencial é limitado, territorialmente circunscrito e expressamente previsto na Constituição. Em contrapartida, os benefícios protegidos, quais sejam, a redução das desigualdades regionais, integração territorial, ocupação produtiva de área estratégica e impactos ambientais indiretos, possuem elevada densidade constitucional. O balanço, portanto, é favorável à manutenção da política pública.

Conclusão

A reforma tributária foi constitucional ao manter os benefícios da Zona Franca de Manaus porque não instituiu nova exceção ao princípio da neutralidade, mas reafirmou uma escolha constitucional expressa e historicamente consolidada. Ao estruturar o novo modelo de tributação sobre o consumo sem suprimir os incentivos da região, a Emenda Constitucional nº 132/2023 respeitou os limites materiais da Constituição e a ponderação já reconhecida pelo STF.

O caso da ZFM evidencia que a neutralidade tributária, embora central no desenho do IVA dual, não possui caráter absoluto no sistema constitucional brasileiro. Trata-se de princípio instrumental, voltado à eficiência do sistema, que pode ceder diante de valores constitucionais de maior densidade material, como a redução das desigualdades regionais e o desenvolvimento nacional equilibrado, reafirmando que igualdade tributária não se confunde com uniformidade normativa.

Referências

ALEXY, Robert. Teoria dos Direitos Fundamentais. Tradução de Virgílio Afonso da Silva. 5. ed. alemã. São Paulo: Malheiros, 2008.

SANTOS, Flávio Felipe Pereira Vieira dos. Tax Benefits, Efficiency and Fiscal Neutrality. Brasília: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). Disponível aqui.

SUPERINTENDÊNCIA DA ZONA FRANCA DE MANAUS (SUFRAMA). Zona Franca de Manaus é essencial para a preservação da floresta amazônica. Disponível aqui.

POSSEBOM, Vítor. Free Trade Zone of Manaus: an impact evaluation using the synthetic control method. Revista Brasileira de Economia, Rio de Janeiro, v. 71, n. 2, p. 217–242, abr./jun. 2017.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). Renúncia fiscal da União: ranking dos gastos tributários (2022). Fatos Fiscais. Disponível aqui.

FONTE: CONSULTOR JURÍDICO – POR LETÍCIA BELZ