Regulamentação da reforma tributária pode ter ampliado burocracia para pequenos trabalhadores informais.
Todos conhecemos alguém que cozinha e vende comida caseira, quem confecciona e vende um bem artesanal, quem compra de plataformas e revende em redes sociais, quem presta sozinho serviços pontuais e de pequeno valor.
São os nanoempreendedores, como se convencionou chamar em que estuda a economia informal e que agora passaram a ser reconhecidos como categoria jurídica formal a partir da reforma tributária do consumo.
São ainda menores do que os microempreendedores individuais (MEI), e deles deveriam ser diferenciados – vez que estes precisam se inscrever como pessoa jurídica e devem contribuir compulsoriamente para previdência social. Não há estatística oficial e nem projeção cientifica sobre o total desta categoria no país. Para uma ideia muito aproximada, ficaria entre dois contingentes: o IBGE conta cerca de 26 milhões de trabalhadores por conta própria e a Receita Federal já registra mais de 15 milhões inscritos no MEI.
No Brasil, a inovação de institucionalizar veio da Lei Complementar 214/2025, que, ao tratar da criação dos novos tributos IBS/CBS, reconheceu uma realidade econômica elementar: nem toda pessoa que exerce atividade econômica precisa ser transformada em um empresário sujeito ao aparato burocrático do Estado.
A lei estipulou o limite de faturamento anual em R$ 40,5 mil. O posterior Decreto 12.955/2026, entretanto, retrocedeu ao burocratizar tal condição: exigiu obrigações administrativas que contradizem o próprio preceito básico de que o nanoempreendedor não seja contribuinte da CBS e do IBS.
No resto do mundo, sobretudo o desenvolvido, o conceito já é reconhecido há tempos e se dispensa o necessário tratamento realmente simplificado. Os fiscos partem do seguinte suposto: abaixo de determinado volume e valor de operações, o custo administrativo da tributação supera o benefício arrecadatório. Por isso, ao cobrar o IVA, dele dispensam operadores econômicos de reduzidíssimo porte (denominados registration threshold, small supplier exemption, franchise en base, entre outras).
Para tanto, é fixado um limite de isenção – quem fatura abaixo de certo valor é dispensado de se inscrever como contribuinte do imposto. Atentar que não se cria um regime tributário à parte (como MEI ou Simples). A OCDE[1] apurou a linha de corte para ficar fora do alcance do IVA: US$ 57.511 do faturamento anual, na média, oscilando tais valores entre US$ 26.816 na Holanda até US$ 68.966 na Estônia. Ou seja, não recolhe o imposto, não se credita, normalmente não precisa registrar-se como contribuinte e tampouco se submete ao conjunto de obrigações acessórias desenhadas para empresas estruturadas.
Importa destacar que a principal função dos limites de dispensa existentes nos IVAs modernos sempre foi reduzir custos de conformidade, e nunca apenas evitar o recolhimento do imposto. Afinal, para um pequeno operador econômico, o maior custo frequentemente não está no tributo devido, mas nas obrigações acessórias que precisam ser cumpridas para demonstrar que nenhum tributo é devido. Daí porque organismos multilaterais e experiências internacionais comparadas convergem que os pequenos empreendedores devem permanecer fora da incidência tributária e de seu aparato burocrático.
A adaptação dessa técnica consagrada internacionalmente ao novo sistema brasileiro do IBS/CBS deveria ser algo igualmente simples, como até se desenhou na lei complementar. O retrocesso veio no decreto que a regulamentou, em particular: exige que o registro seja realizado mediante inscrição no CNPJ e inclui expressamente o nanoempreendedor entre os obrigados ao cadastro (art. 105), e que a obrigação de emissão de documentos fiscais aplica-se, inclusive, às suas operações (art.115).
Combinados, implica que justamente quem deveria permanecer fora da incidência tributária acaba por ingressar praticamente por inteiro na máquina administrativa do sistema tributário. Na prática, se transformará o nano em microempreendedor, mas não é dado àquele o mesmo direito do MEI de acessar a previdência social.
A dispensa de inscrição no CNPJ e de emissão de documentos fiscais não acarreta prejuízo aos clientes do nanoempreendedor, pois as operações por ele realizadas não geram direito a crédito fiscal. Não há, portanto, perda de competitividade decorrente dessa característica, uma vez que o adquirente somente obtém crédito quando suporta o respectivo ônus tributário.
Nas operações realizadas pelo nanoempreendedor ou pelo MEI, inexiste crédito fiscal, mas também não há custo adicional relacionado ao tributo, limitando-se o desembolso do adquirente ao preço do bem ou do serviço.Além do equívoco econômico, há um questionamento institucional. O poder regulamentar existe para concretizar a lei, preservando-lhe a finalidade. Não lhe cabe substituir escolhas normativas feitas pelo legislador nem reduzir sua eficácia prática.
A Lei Complementar 214/2025 criou uma categoria destinada justamente aos operadores econômicos cuja permanência fora da estrutura burocrática do IVA representaria um ganho de eficiência para o Estado e para os próprios. Nos parece que o Decreto 12.955/2026 produziu efeito inverso. Ainda que o art. 60, § 2º, daquela lei autorize disciplinar a emissão de documentos fiscais, não abre espaço para se optar pela solução mais gravosa para o contribuinte.
Alternativamente, é mais coerente e consistente utilizar o CPF como identificador e, assim, dispensar recurso a documentos fiscais em operações com consumidores finais, emissão simplificada mediante aplicativos oficiais ou obrigação restrita às hipóteses em que o adquirente necessitasse do documento. Ficam assim preservadas a rastreabilidade das operações sem comprometer a simplicidade do instituto.
Aliás, poderíamos utilizar a solução utilizada por vários países, inclusive Portugal. Lá, a pessoa singular utiliza um único Número de Identificação Fiscal (NIF), inclusive quando exerce atividade econômica. O início da atividade não gera novo NIF; a condição de trabalhador independente ou empresário em nome individual é registrada no cadastro fiscal associado ao mesmo número, com indicação da atividade e do respetivo enquadramento tributário.
Enfim, em matéria de tributação dos pequenos negócios, simplificação não constitui benefício acessório. Constitui política pública, que combine eficiência administrativa (para o fisco) com inclusão econômica e social (para os menores dos contribuintes). Recuperar a ideia original e correta do nanoempreendedor pode ser um caminho para racionalizar e melhorar a categoria seguinte, do MEI.
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[1] ORGANIZAÇÃO PARA A COOPERAÇÃO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO. VAT/GST Annual Turnover Concessions. Paris, 2023. Disponível em: https://www.oecd.org/tax/consumption/vat-gst-annual-turnover-concessions-ctt-trends.xlsx. Acesso em: 8 set. 2023.
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FONTE: JOTA – POR SILAS SANTIAGO E JOSÉ ROBERTO AFONSO