A regressividade se traduz pela distribuição desproporcional da carga tributária entre as faixas de renda, o que, no Brasil, se dá fundamentalmente por meio de tributos indiretos que impactam sobremaneira o poder de compra das classes mais vulneráveis.  Não foi por outro motivo que a Constituição, a partir da EC nº 132/2023, passou a determinar que as alterações na legislação “buscarão atenuar os efeitos regressivos da tributação” em seu artigo 145, §4º.

A configuração sintática do dispositivo, enquanto comando diretivo ao legislador no tratamento de matérias tributárias, exibe as características de um autêntico princípio geral do Direito Tributário. Notemos que o constituinte derivado reformador não decretou a extinção da regressividade, mas fixou uma obrigação ao legislador tributário para que priorize medidas para mitiguem efeitos regressivos da tributação.

O dispositivo em comento, pelo grau de abstração e pela sua finalidade enquanto exigência de otimização, atende ao teste proposto por Canotilho [1] para a diferenciação entre princípios e regras. A sua eficácia, porém, esbarra na carência de densidade normativa característica dos princípios, impondo ao intérprete da Constituição rigorosa detença aos marcadores linguísticos contidos no programa da norma para que sua produção de efeitos não seja comprometida.

Se em nosso Direito Constitucional não existem normas plenamente ineficazes, não há dizer que se trata de uma intervenção meramente cosmética ou simbólica, destituída de cogência normativa e, portanto, inaplicável. Carência de densidade normativa não significa, em absoluto, ausência de conteúdo normativo.

Assim, o grau de abstração do comando previsto no artigo 145, §4º, não anula a sua força normativa enquanto parâmetro ordenador da legislação infraconstitucional.

Tratando-se de um princípio informador da atividade legislativa em matéria tributária, temos uma condicionante ao exercício da discricionariedade pelo legislador, que, quando da elaboração de normas tributárias deve priorizar a redução de efeitos regressivos delas decorrentes. No entanto, como identificar, em concreto, uma violação ao princípio da não-regressividade para fins de controle da validade constitucional? Usemos como exemplo as leis complementares que regulamentaram a reforma tributária (LCs nºs 214/2025 e 227/2026).

 Necessidade de interpretação conforme ao princípio

A inclusão de um tributo na base de cálculo de outro (tributo sobre tributo), também chamada de cumulatividade indireta, foi enfim banida pela reforma tributária quanto ao nosso IVA caboclo. Porém, ainda que o IBS e a CBS não venham a integrar a base de cálculo um do outro, já é possível afirmar com segurança que os Estados se utilizarão da omissão legislativa no que toca o ICMS para inchar a sua base de cálculo com os novos tributos durante a transição, em uma demonstração categórica de indiferença à transformação do sistema tributário nacional.

Diante de uma eloquente omissão legislativa que agrava os efeitos regressivos da tributação sobre o consumo, seria constitucional a decisão do legislador à luz do princípio consagrado no artigo 145, §4º?

Tratando-se obrigação ao legislador, dir-se-ia que a sua violação suscita uma inconstitucionalidade formal propriamente dita, pois se deu em função de uma falha verificada no processo legislativo em matéria tributária. No entanto, a aferição da inconstitucionalidade passa necessariamente pela análise da compatibilidade material entre o princípio veiculado pelo artigo 145, §4º, e a legislação tributária infraconstitucional a partir dos impactos decorrentes de alterações promovidas na segunda. A natureza da inconstitucionalidade ora analisada atrai grandes reflexões que as parcas linhas deste artigo não nos permitem explorar.

A ampliação do estoque de princípios do nosso Direito Tributário implica a renovação das lentes e dos meios pelos quais concretizamos os valores constitucionais que regem a relação tributária. Se ao legislador a Constituição não determinou menos que intransigência aos efeitos regressivos da tributação, a falha do legislador em endereçar causas da regressividade tributária enseja a oportuna revisão da decisão legislativa pela jurisdição constitucional de modo a conferir interpretação conforme ao princípio consagrado no artigo 145, § 4°, da Constituição.

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[1] CANOTILHO,  José  Joaquim  Gomes.  Direito  Constitucional  e  teoria  da  Constituição. Coimbra: Almedina, 1997, p. 1033.

FONTE: CONSULTOR JURÍDICO – POR PEDRO MERHEB E WESLEY ROCHA