Como um dos seus objetivos, a Lei Complementar nº 225/2026 foi concebida para enfrentar o chamado “devedor contumaz” sem confundir essa figura com o contribuinte que, por dificuldades momentâneas, deixa de cumprir suas obrigações. 

Para isso, o legislador construiu um modelo restritivo, baseado em critérios objetivos como a existência de inadimplência substancial, reiterada e injustificada e, sobretudo, cercado de garantias, como o contraditório, a ampla defesa e a possibilidade de regularização antes da imposição de medidas mais gravosas.

Esse desenho legislativo é intencional e revela uma preocupação evidente em evitar que o combate à inadimplência se transforme em instrumento de pressão indiscriminada, mas o que a legislação não faz é dar forma a esse modelo, passando, ainda que de maneira sutil, a alterá-lo.

Neste contexto, a Portaria Conjunta RFB/PGFN nº 6/2026, ao disciplinar a qualificação e o tratamento do devedor contumaz, vai além do papel regulamentar em alguns pontos sensíveis, tornando-se evidente quando se compara o que a lei estabelece com o que efetivamente foi previsto no ato infralegal.

Evidentemente, nem todos os dispositivos da portaria apresentam vícios. Há trechos de natureza claramente operacional, necessários para viabilizar a aplicação prática da Lei Complementar nº 225/2026, contudo, a preocupação surge nos pontos em que a regulamentação ultrapassa esse limite e passa a interferir no próprio conteúdo normativo da lei complementar.

A própria definição de devedor contumaz já traz um primeiro sinal desse deslocamento, quando se contrasta a disposição regulamentar com o desenho legislativo.

Com efeito, a Lei Complementar nº 225/2026 exige a conjugação dos três requisitos: substancialidade, reiteração e injustificação, e isso dentro de uma análise concreta da situação do contribuinte. Por sua vez, a Portaria Conjunta RFB/PGFN nº 6/2026, ao tratar do tema em seu artigo 3º, mantém essa estrutura, mas acrescenta um elemento que altera significativamente a dinâmica da apuração: a vinculação do patrimônio às informações constantes da ECF ou da ECD, chegando ao ponto de estabelecer, no §7º, que, na ausência dessas declarações, o patrimônio será considerado inexistente.

Pontos sensíveis

Não se ignora que atos infralegais possam estabelecer critérios operacionais, mas não se pode admitir a inovação no ordenamento jurídico, pois as previsões deixam de ser meramente instrumentais e passam a influenciar diretamente o próprio enquadramento jurídico do contribuinte. Ao presumir patrimônio zero, a portaria cria uma ficção que facilita o enquadramento como devedor contumaz, independentemente da realidade econômica efetiva do contribuinte.

Como se vê, a Lei Complementar nº 225/2026 não autorizou esse tipo de presunção e, em matéria tributária, isso implica em violação direta do princípio da legalidade estrita (artigo 150, I, da Constituição) e a exigência de tipicidade em matéria tributária (artigo 146, III, da Constituição).

Essa construção, ao se apoiar em presunções genéricas, se afasta do modelo constitucional de tipicidade sancionatória, que exige critérios objetivos e previamente definidos em lei, sob pena de deslocamento indevido do sistema tributário para um modelo sancionatório baseado em inferências e não em prova concreta.

De outro norte, é possível observarmos ponto sensível que aparece no artigo 4º da portaria, que estende a qualificação de devedor contumaz a pessoas relacionadas a empresas já enquadradas nessa condição ou vinculadas a pessoas jurídicas baixadas ou inaptas.

Embora a Lei Complementar nº 225/2026 admita, em hipóteses específicas, a consideração de pessoas relacionadas, ela não instituiu um regime de responsabilização automática ou presuntiva por vínculo societário ou econômico, exigindo, ao contrário, juízo individualizado e demonstração concreta de contumácia, de modo que, ao introduzir essa lógica, a portaria amplia o alcance subjetivo da norma, criando, na prática, hipótese ampliativa de enquadramento não prevista em lei complementar.

Aqui já não se está diante de simples regulamentação, mas de verdadeira ampliação do conteúdo da lei por via infralegal, o que colide com a reserva de lei em matéria tributária (artigo 146, III, da Constituição) e com o princípio da legalidade (artigo 5º, II, da Constituição), como mencionado anteriormente.

Esse movimento não é neutro, pois como observa Beatriz Daguer [1], a crescente aproximação entre o Direito Administrativo Sancionador e o Direito Penal revela uma expansão dos âmbitos sancionadores estatais, exigindo uma leitura unitária do poder punitivo e o respeito às garantias constitucionais, sob pena de respostas desproporcionais e violação a direitos fundamentais.

Na mesma linha, Fábio Medina Osório [2] destaca que, embora o Direito Administrativo Sancionador possua autonomia estrutural, quanto mais se aproxima do campo punitivo, maior é a exigência de observância estrita dos limites constitucionais, especialmente quanto à legalidade, tipicidade e proporcionalidade.

O problema se torna ainda mais evidente no tratamento do processo administrativo. A Lei Complementar nº 225 assegura a possibilidade de defesa com efeito suspensivo, como forma de preservar o contraditório e evitar a imposição prematura de restrições. A portaria, contudo, no artigo 5º, § 4º, afasta esse efeito em hipóteses como indícios de fraude, participação em estruturas voltadas à inadimplência ou irregularidades cadastrais.

É verdade que o § 5º exige decisão definitiva para o reconhecimento dessas situações. Ainda assim, a criação dessas exceções não está expressamente prevista na lei complementar, e, quando se trata de limitar garantias processuais, o espaço para inovação por ato infralegal é reduzido. Em matéria tributária, a relativização dessas garantias por meio de portaria exige cautela.

Nessa mesma linha argumentativa, a Lei Complementar nº 225/2026 permite a regularização por pagamento ou por parcelamento, sem condicionar o exercício desse direito a um juízo subjetivo sobre a intenção do contribuinte. Por sua vez, o artigo 7º, § 1º, da portaria introduz a ideia de comportamento protelatório como elemento capaz de afastar a suspensão do processo mesmo diante da negociação dos débitos. Desloca-se, assim, o eixo da norma de critérios objetivos para avaliações discricionárias, ampliando o espaço de atuação administrativa para além do que foi delineado pelo legislador.

Mais do que detalhar a LC 225, portaria a expande

Talvez o ponto mais sensível esteja no conjunto de medidas previstas no artigo 12 da portaria, em que se concentram restrições que ultrapassam o campo estritamente tributário, como impedimentos relacionados à participação em licitações, à formalização de vínculos com o poder público, à utilização de créditos fiscais, à recuperação judicial e até à possibilidade de inaptidão do CNPJ.

Ainda que a Lei Complementar nº 225/2026 preveja consequências para o devedor contumaz, a forma, a extensão e o modo de aplicação dessas restrições não são neutros, especialmente quando estruturados por ato infralegal, com impactos que alcançam a livre iniciativa (artigo 170 da Constituição) e o exercício da atividade econômica, devendo-se ter cautela a fim de que não se caracterize sanção de natureza política.

Na prática, a ampliação desses critérios pode atingir não apenas estruturas abusivas, mas também empresas em dificuldades momentâneas, especialmente em cenários econômicos adversos. É justamente para evitar esse tipo de distorção que a Lei Complementar nº 225/2026 adotou um modelo restritivo.

Não se trata apenas de uma discussão técnica, mas de um ponto sensível para quem atua diretamente com empresas e acompanha, na prática, os efeitos de medidas fiscais dessa natureza.

O conjunto dessas previsões revela um movimento que vai além da simples regulamentação. A Portaria nº 6/2026 não apenas detalha a Lei Complementar nº 225/2026, mas, em alguns pontos, a expande.

A lei complementar estruturou o regime do devedor contumaz como exceção, voltada a situações específicas e qualificadas. A portaria, ao flexibilizar critérios, ampliar hipóteses e intensificar efeitos, aproxima esse regime de um modelo mais amplo de coerção fiscal, não significando isso, negar a importância do regime instituído pela Lei Complementar nº 225/2026, mas reconhecer que sua efetividade depende da observância dos limites por ela própria estabelecidos.

O combate ao devedor contumaz é legítimo e necessário. Mas ele não pode se apoiar na flexibilização de garantias nem na ampliação de conceitos além do que foi definido pelo legislador.

Esse tipo de deslocamento revela uma alteração na forma como o Estado passa a reagir ao contribuinte, aproximando-se de uma lógica de controle de comportamento econômico, e não apenas de tutela de obrigações tributárias.

Nessa perspectiva, a teoria garantista, especialmente na formulação de Luigi Ferrajoli [3], sustenta que o exercício do poder punitivo, ainda que em âmbito administrativo, deve permanecer rigidamente vinculado à legalidade e à tipicidade, sendo incompatível com o modelo garantista qualquer forma de ampliação interpretativa que ultrapasse os limites previamente estabelecidos em lei.

Por isso, se a lei deixou limites claros, não cabe à regulamentação ampliá-los, sob pena de violarem a previsibilidade, a confiança e a segurança jurídica, elementos essenciais para qualquer sistema tributário que pretenda ser levado a sério.

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[1] DAGUER, Beatriz. Direito Penal e Direito Processual Penal: sob a ótica da advocacia criminal. Londrina, PR: Thoth, 2021. O princípio do non bis in idem, e a proporcionalidade das sanções aplicadas em instâncias de controle distintas a partir da prática de um ato ilício. pg. 74/80

[2] OSÓRIO, Fábio Medina. Direito Administrativo Sancionador. São Paulo: RT, 2015, p. 201

[3] FERRAJOLI, Luigi: Direito e Razão: Teoria do garantismo penal. São Paulo: RT, 2002, p. 693

FONTE: CONSULTOR JURÍDIDCO – POR JUAREZ ARNALDO FERNANDES E ADRIANO HENRIQUE BAPTISTA