Em um país de extensão continental como o Brasil, a utilização de centros de distribuição costuma ser um movimento indispensável às empresas industriais que pretendem ser mais competitivas em determinadas regiões. Ao adotar essa estrutura, a empresa tem ganho de escala em seus gastos logísticos e, eventualmente, elimina um terceiro de sua cadeia de vendas, bem como consegue reduzir drasticamente o tempo necessário para a entrega de seus produtos nos estabelecimentos de seus clientes. Portanto, dentro das condições normais, há propósito negocial na adoção de um centro de distribuição. 

Contudo, ao se optar por operar com um centro de distribuição, um problema surge de imediato. É o de precificação da mercadoria na operação de venda entre a empresa industrial e a empresa comercial atacadista, pois ambas são pertencentes ao mesmo grupo, não se sujeitando, portanto, às pressões naturais das leis de mercado.

No mercado, espera-se que o comprador não relacionado jamais aceite mercadoria por preço além daquele que lhe permita revendê-lo com lucro, tampouco se espera que a empresa industrial venda mercadoria por preço inferior àquele que lhe permita ter lucro.

Já no cenário de interposição de estabelecimento comercial interdependente, ausentes as forças de mercado, a única força indutora existente será a pressão exercida pelos encargos tributários. Nesse caso, o vetor será no exato sentido em que o encargo for menor, dentro da operação globalmente considerada. Desta forma, se os encargos na tributação sobre o consumo forem tanto menores quanto menor for o preço praticado pela empresa industrial, então a tendência é a de que os preços se movam nessa mesma direção.

Valor tributável mínimo

Para impedir esse movimento, a legislação tributária se muniu de certas normas antielisivas, sendo que, no caso específico do IPI, a técnica utilizada foi a fixação de uma base de cálculo mínima a ser praticada pelo estabelecimento industrial, conhecida como valor tributável mínimo (VTM), muito semelhante à aplicada no mercado internacional para a fixação dos preços de transferência, relativamente às Controlled Foreign Corporations (CFCs).

O dispositivo legal em questão é o artigo 15  da Lei 4.502/1964, Ele é estruturado em três incisos, em que, para cada tipo de operação, há uma regra de fixação arbitrada de preço. Nos interessa aqui aquele que determina que o VTM deve ser o “preço corrente no mercado interno atacadista da praça do remetente”. Entende-se por “preço corrente” como sendo a média ponderada dos preços de cada produto, em vigor no mês antecedente às operações ou, na sua falta, aqueles praticados no mês imediatamente anterior (artigo 196, RIPI/2010). Por sua vez, o “mercado atacadista” é aquele composto pelas operações não destinadas ao consumidor final da mercadoria, o que, na prática, normalmente representa a parcela das operações correspondentes às vendas da empresa industrial às empresas comerciais não interdependentes.

Quanto à fixação do conceito de praça, esta ficou a cargo da doutrina e da jurisprudência que, ao longo de muitas décadas, disputaram duas posições básicas. A primeira e mais aceita vincula o vocábulo “praça” ao local ou território onde a empresa exerce as suas atividades comerciais, sendo, portanto, um conceito que leva em consideração os aspectos econômicos envolvidos. Já o segundo conceito adota acepção antiga e histórica, trazida das tradições portuguesas por meio do Código Comercial (Lei 556/1850), em que a praça do comércio era o local onde, dentro do território municipal, os comerciantes costumavam fazer reuniões para a prática de atos de mercancia.

Levando-se isso em consideração, seria natural que eventual lei que definisse o conceito de praça adotasse a vertente mais usual. Contudo, em 8 de julho de 2022, foi publicada a Lei 14.395/2022, que inseriu o artigo 15-A na Lei 4.502/1964 para definir que o vocábulo “praça” equivale ao território do município em que está estabelecido o estabelecimento industrial ou equiparado a industrial, o que fez adotando os seguintes termos:

“Para os efeitos de apuração do valor tributável de que tratam os incisos I e II do caput do art. 15 desta Lei, considera-se praça o Município onde está situado o estabelecimento do remetente.”

Ficção jurídica ou norma com natureza interpretativa

O primeiro questionamento a ser feito em relação à essa inovação legislativa diz respeito à sua natureza jurídica, especificamente se o legislador criou uma ficção jurídica ou se trata-se de norma com natureza interpretativa, com todos os efeitos daí decorrentes.

De pronto, afasta-se a possibilidade de se tratar de ficção. Afinal, no presente caso, o legislador não criou algo que não encontrava lugar ou vínculo com a realidade, mas fez opção entre duas realidades existentes. Relativamente ao conceito de ficção jurídica, vem a calhar a doutrina de Maria Rita Ferragut[1], segundo a qual “na ficção jurídica, considera-se como verdadeiro aquilo que, da perspectiva fenomênica, é falso, ou seja, tem-se como fato jurídico tributário um fato que, diante da realidade fática e jurídica comprovada, não é”. Ou seja, a ficção legal transmuta uma afirmação falsa em verdadeira para os fins pretendidos na legislação.

Se não se trata de ficção, então, é certo que o legislador atuou como intérprete da lei, fixando sentido onde, até então, pairavam dúvidas sobre a adequada acepção da palavra “praça”. E sendo esse o cenário concreto, então passa-se a se cogitar na aplicação de uma das poucas hipóteses em que a lei tributária pode retroagir, que é a da lei expressamente interpretativa, conforme previsto no artigo 106, inciso I, do Código Tributário Nacional (CTN).

Fazenda Nacional x contribuintes

E é a partir desse momento que se inicia a batalha jurídica entre a Fazenda Nacional e os contribuintes. Do lado fazendário, sustenta-se que o artigo 15-A da Lei 4.502/1964 não seria expressamente interpretativo e que, por esse motivo, o conceito de praça limitado ao município não seria aplicável a fatos anteriores ao início de sua vigência. Do das empresas, sustenta-se tese oposta que, caso vencedora, tem como efeito a anulação do auto de infração por vício no lançamento tributário, já que a base de cálculo apurada pelo fisco estava inadequada à legislação em vigor.

Até recentemente, o entendimento da Câmara Superior do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CSRF) era no sentido de que a norma em discussão não era expressamente interpretativa. Isso porque só teria essa natureza aquela em que o legislador fizesse constar esse específico termo no corpo do texto normativo. Ou seja: seria necessário que o legislador inserisse a expressão “é expressamente interpretativa” ou variações da palavra “interpretar”, em que a lei se “autonomeia” interpretativa, conforme é possível verificar, por exemplo, no Acórdão 9303-014.773, onde prevaleceu o entendimento do relator, o conselheiro Gilson Macedo Rosenburg Filho. Como resultado, essa tese impediria a retroatividade.

Nessa mesma decisão da CSRF, houve a apresentação de declaração de voto do conselheiro Oswaldo Gonçalves de Castro Neto, em que se entendeu que não haveria a necessidade de o legislador ter se valido especificamente da palavra “interpretar” para que houvesse manifestação expressa nesse sentido, bastando que houvesse a adoção de palavras ou expressões sinônimas, tal como ocorreu. Isso porque, ao invés de se valer do termo “interpreta-se” o legislador se utilizou da expressão “considera-se”, tendo apontado na doutrina Aliomar Baleeiro[2] que, relativamente ao artigo 106, inciso I, do CTN, disse que “não quer dizer que o novo diploma empregue essas palavras sacramentais, apresentando-se como tal na ementa ou no contexto. Basta que, reportando-se aos dispositivos interpretados, lhes defina o sentido e aclare as dúvidas. A pesquisa dos fins da nova lei esclarece”.

Decisão em nova composição do CSRF

Anos após essa decisão e sob nova composição, em sessão de 29 de janeiro de 2026, a CSRF voltou a se debruçar sobre o tema no julgamento do recurso especial da Fazenda no PAF 13370.722417/2020-12 (Acórdão 9303-017.121), agora sob a relatoria da conselheira Tatiana Josefovicz Belisario, que encaminhou voto pela negativa de provimento do recurso por aderir à tese favorável aos contribuintes confirmando o cancelamento do auto de infração. Diferentemente do que ocorreu em situações anteriores, esse posicionamento prevaleceu, restando vencidos os conselheiros Rosaldo Trevisan, Semíramis de Oliveira Duro, Vinícius Guimarães e Dionisio Carvallhedo Barbosa, que davam provimento ao recurso fazendário. Na prática, abriu-se um caminho para a retroatividade, em benefício do contribuinte.

Entende-se aqui que essa decisão é acertada, na medida em que a defesa fazendária beira à estranheza, sendo nitidamente descabido o desprezo de sinônimos e a busca alucinada pelo uso exclusivo da palavra “interpretar”, o que só se justifica em razão das consequências advindas de entendimento oposto, tendo-se em vista que todos os autos de infração lavrados antes da publicação da Lei 14.395/2022 possuíam esse vício e, também, por alguma ânsia pela punição, no sentido de não deixar passar aquele que, do seu ponto de vista, utilizou-se de estrutura operacional para burlar a legislação tributária.

Contudo, é sempre importante lembrar que, para o lançamento tributário, há regras inafastáveis que, uma vez descumpridas, anulam todo o trabalho da fiscalização, ainda que, dentro do senso de justiça comum, o justo pareça ser o contrário. Bom lembrar que o “justo” não amparado na lei não é justiça, mas justiçamento, ato esse que não pode ser feito pelo fiscal e muito menos pelo julgador do Carf.

[1] FERRAGUT, Maria Rita. Presunções no Direito Tributário. 2.ed. São Paulo: Quartier Latin, 2005. P. 161.

[2] BALEEIRO, Aliomar. Direito tributário brasileiro. 11. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1999, p. 670, atualizado por Misabel Abreu Machado Derzi.

FONTE: CONSULTOR JURÍDICO – POR BRUNO MINORU TAKII