Objetivo seria reduzir as desigualdades regionais e sociais pela entrega de recursos da União aos Estados e ao Distrito Federal.
As premissas da reforma tributária do consumo, introduzida no ordenamento jurídico nacional pela Emenda Constitucional nº 132/2023 são sabidas: neutralidade, transparência, simplicidade e, essencialmente, tributação no destino. A ideia geral é o deslocamento das receitas tributárias para o local de consumo, com a eliminação da atração de investimentos via concessão de benefícios tributários. Trata-se, em resumo, de combater a origem da guerra fiscal.
Esse novo paradigma impôs a criação de instrumentos para compensar a potencial saída de empresas então atraídas pela baixa carga tributária. Um deles foi o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR), previsto no artigo 159-A da Constituição.
Nos termos da redação do dispositivo, trata-se de reduzir as desigualdades regionais e sociais pela entrega de recursos da União aos Estados e ao Distrito Federal com vistas (i) à realização de estudos, projetos e obras de infraestrutura; (ii) ao fomento a atividades produtivas com elevado potencial de geração de emprego e renda, incluindo a concessão de subvenções econômicas e financeiras; e (iii) à promoção de ações voltadas ao desenvolvimento científico e tecnológico e à inovação.
À luz desse desenho, uma primeira dúvida pode ser suscitada: de quem será a competência para o controle externo desses repasses: do Tribunal de Contas da União, nos termos do artigo 71, inciso VI da Constituição, visto que se trata de repasse federal para entes subnacionais? Ou dos tribunais de contas estaduais, à luz da necessidade de se avaliar a conformidade legal da aplicação de recursos públicos pelos próprios Estados, conforme o artigo 71, inciso II da Constituição?
A definição é relevante à luz dos montantes que serão direcionados aos Estados nos próximos anos: segundo estimativas do governo federal, em 2029 serão R$ 8 bilhões de recursos transferidos, valores majorados a cada ano, até se atingir R$ 40 bilhões, em 2033. As normas que por ora regulamentaram a reforma tributária não trazem qualquer disciplina relativa ao FNDR. A lacuna resulta em potencial gargalo na governança do fundo, dificultando-se o acompanhamento e a responsabilização sobre como os valores serão, de fato, empregados
Outro ponto de vulnerabilidade do Fundo está diretamente ligado à delicada situação fiscal de grande parte dos Estados. Atualmente, as dívidas estaduais somam cerca de R$ 820 bilhões, com mais de 90% dessa dívida concentrada em estados como São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Rio Grande do Sul.
Para enfrentar o cenário, no início de 2025 foi publicada a Lei Complementar nº 212, que criou o Programa de Pleno Pagamento de Dívidas dos Estados (Propag), destinado a promover a revisão dos termos das dívidas dos Estados e do Distrito Federal com a União. Nos termos do artigo 3º, inciso VIII da LC, há a possibilidade de os Estados se valerem de recursos do FNDR para o pagamento da dívida perante a União.
A Portaria MF nº 3.066/2025 disciplinou o uso dos recursos do FNDR, para limitar sua utilização ao pagamento de saldo devedor vincendo de dívidas que tenham por objeto as finalidades do artigo 159-A da Constituição, quais sejam, a erradicação da pobreza e a marginalização e a redução de desigualdades sociais e regionais, pela realização de despesas voltadas à infraestrutura, subvenções de econômicas e financeiras e ao desenvolvimento tecnológico e inovação.
Segundo dados de fevereiro de 2026, 22 unidades federativas aderiram ao Propag, inclusive os Estados com maior grau de endividamento público.
Parece evidente que o uso de recursos do FNDR com o Propag desvirtua a finalidade primária do Fundo, que é a de reduzir as desigualdades regionais através de investimentos futuros, como forma de compensação federativa pela potencial saída de empresas de locais que a atraíram com base em benefícios fiscais que deixarão de existir.
A autorização para que os valores sejam destinados ao pagamento de dívidas, somada à ausência de clareza quanto ao órgão fiscalizador dos recursos, coloca em xeque o propósito do fundo. Estados com dívidas elevadas podem priorizar o alívio de seus caixas em detrimento dos investimentos estruturais necessários.
Permanece sem resposta a indagação sobre a capacidade do novo fundo conseguir superar essas fragilidades para, de fato, promover o desenvolvimento e a redução das desigualdades, ou se se tornará apenas mais um mecanismo financeiro no jogo fiscal existente entre União e Estados.
FONTE: VALOR ECONÔMICO – POR TATHIANE PISCITELLI — SÃO PAULO