A Proposta de Emenda à Constituição nº 45/2019 previa, em sua redação original, a exclusão expressa do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) da base de cálculo do ICMS durante o período de transição da reforma tributária. Todavia, tal previsão foi suprimida do texto final da Emenda Constitucional nº 132/2023, o que deu origem a relevantes controvérsias interpretativas.

A ausência de vedação explícita quanto à inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS tem gerado insegurança jurídica aos contribuintes, como se observa, de forma emblemática, no estado de Pernambuco, onde a Secretaria da Fazenda adotou interpretação que admite a incidência cumulativa desses tributos.

O presente artigo analisa os impactos dessa lacuna normativa, a posição adotada pela Sefaz-PE, o Projeto de Lei Complementar (PLP) nº 16/2025 e a violação aos princípios constitucionais tributários, bem como a possibilidade de utilização do mandado de segurança preventivo como instrumento de tutela do contribuinte.

Supressão da vedação expressa na EC nº 132/2023 e seus efeitos

Embora a PEC nº 45/2019 previsse de forma clara a exclusão do IBS e da CBS da base de cálculo do ICMS, essa disposição não foi mantida no texto promulgado da Emenda Constitucional nº 132/2023. Tal omissão normativa abriu espaço para interpretações divergentes por parte dos fiscos estaduais.

Durante o período de transição da reforma tributária, em que coexistem o ICMS e os novos tributos sobre o consumo, a ausência de regra explícita compromete a previsibilidade do sistema e favorece interpretações que ampliam a carga tributária, em evidente tensão com os princípios estruturantes da reforma.

Entendimento da Sefaz-PE e Resolução de Consulta nº 39/2025

No estado de Pernambuco, a controvérsia ganhou contornos concretos a partir da Resolução de Consulta nº 39/2025 [1], proferida no Processo nº 2025.000009127973-20, em resposta à consulta formulada pela Companhia Energética de Pernambuco (Neoenergia Pernambuco).

Na referida manifestação, a Secretaria da Fazenda estadual entendeu que, diante da inexistência de vedação expressa na legislação complementar que regulamenta o IBS (Lei Complementar nº 214/2025), aplica-se o artigo 13 da Lei Complementar nº 87/1996 (Lei Kandir), segundo o qual a base de cálculo do ICMS corresponde ao valor da operação, incluindo tributos incidentes sobre ela.

Segundo a Sefaz-PE, por se tratar de tributos indiretos, cujos valores são repassados ao consumidor final, o IBS e a CBS devem integrar a base de cálculo do ICMS durante o período de transição. Ademais, a autoridade fiscal ressaltou que o Projeto de Lei Complementar (PLP) nº 16/2025, que prevê expressamente a exclusão desses tributos, ainda se encontra em tramitação no Congresso Nacional, razão pela qual, até sua eventual aprovação, prevaleceria a regra geral da Lei Kandir.

PLP nº 16/2025 como tentativa de solução legislativa

Com o objetivo de sanar a controvérsia, o Projeto de Lei Complementar nº 16/2025, atualmente em tramitação na Comissão de Finanças e Tributação, propõe alterar a Lei Complementar nº 87/1996 para excluir expressamente o IBS e a CBS da base de cálculo de outros tributos, inclusive do ICMS.

A redação proposta é a seguinte:

“§ 8º Não integram a base de cálculo do imposto os montantes dos tributos previstos nos arts. 156-A e 195, V, da Constituição Federal” [2].

A iniciativa legislativa evidencia o reconhecimento, pelo próprio legislador, da necessidade de conferir maior clareza e segurança jurídica à matéria, evitando a cumulatividade tributária e o aumento indevido da carga fiscal no período de transição.

Violação aos princípios constitucionais tributários

A interpretação adotada pela Sefaz de Pernambuco, ao admitir a inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS, contraria diversos princípios constitucionais tributários, especialmente aqueles reforçados pela EC nº 132/2023.

Robson Maia Lins, ao tratar dos novos princípios constitucionais tributários, destaca a centralidade do princípio da cooperação, em articulação com a legalidade e a segurança jurídica, afirmando que cabe ao legislador criar um ambiente normativo que favoreça o diálogo e a prevenção de litígios entre Fisco e contribuinte:

“Dessa maneira, o intérprete que se debruçar sobre o sistema tributário pós-reforma tributária deverá compreender os novos elementos que passaram a compor o repertório à luz da estrutura constitucional preexistente por intermédio de relações de coordenação” [3].

No mesmo item da obra, Robson Maia cita Eduardo Domingos Botalho: “a consulta serve o propósito de prevenir litígios, preservando a harmonia no relacionamento entre Fazenda e contribuintes. Volta-se, ainda, ao resguardo do sobreprincípio da segurança jurídica” [4].

No caso concreto, a Neoenergia Pernambuco exerceu legitimamente o direito ao diálogo institucional por meio da consulta fiscal. Todavia, a resposta da Sefaz, ao adotar interpretação extensiva e desfavorável ao contribuinte, acaba por frustrar essa finalidade, ampliando a carga tributária, fomentando a litigiosidade e comprometendo princípios como a cooperação, a transparência, a simplicidade, a justiça fiscal e a legalidade.

Possibilidade de mandado de segurança preventivo

Diante da Resolução de Consulta nº 39/2025, surge para os contribuintes pernambucanos o justo receio de lesão a direito líquido e certo, o que legitima a impetração de mandado de segurança preventivo.

Conforme leciona Rodrigo Dalla Pria [5], o mandado de segurança preventivo é cabível quando houver ameaça concreta de prática de ato ilegal ou abusivo por parte da autoridade fiscal, especialmente no contexto da constituição do crédito tributário.

A fundamentação jurídica repousa no art. 1º da Lei nº 12.016/2009, bem como na violação aos princípios constitucionais tributários consagrados e reforçados pela reforma tributária, notadamente os princípios da cooperação, da segurança jurídica, da legalidade e da justiça fiscal.

Conclusão

A ausência de vedação expressa à inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS durante o período de transição da reforma tributária revela uma lacuna normativa que compromete a coerência e a previsibilidade do sistema tributário. A interpretação adotada pela Sefaz de Pernambuco, embora formalmente amparada na legislação vigente, distancia-se dos objetivos da reforma e dos novos princípios constitucionais tributários.

Nesse cenário, enquanto não houver solução legislativa definitiva, como a eventual aprovação do PLP nº 16/2025, mostra-se legítima a utilização do mandado de segurança preventivo como instrumento de proteção do contribuinte contra a ampliação indevida da carga tributária e a insegurança jurídica.

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Referências

[1] SECRETARIA DE FAZENDA DO ESTADO DE PERNAMBUCO. Diretoria de legislação e orientação tributárias. Acessado em 27 de janeiro de 2026. Disponível aqui;

[2] CAMARA DOS DEPUTADOS. Acessado em 27 de janeiro de 2026. Disponível aqui;

[3] LINS, Robson Maia. Os Novos Princípios Constitucionais Tributários: Análise a partir das alterações inseridas pela EC n˚ 132/2023. São Paulo: Noeses, 2026. p. 135;

[4] Idem., p. 139;

[5] DALLA PRIA, Rodrigo. Direito Processual Tributário. 3˚ ed. rev., atual., São Paulo: Noeses, 2024. p. 403.

FONTE: CONSULTOR JURÍDICO – POR SHEILA RIBEIRO DA SILVA