A majoração com referência a benefícios que sequer estão listados na Lei Orçamentária Anual afronta não apenas a Constituição Federal, mas também o Código Tributário Nacional.
Ao julgar o Tema 1383, o Supremo Tribunal Federal (STF), com repercussão geral, afirmou que a redução de incentivos tributários equivale a uma majoração de tributos (RE 1473645). Sob essa premissa, a redução de incentivos fiscais deve obedecer ao princípio da legalidade estrita, mas essa regra fundamental não foi observada pela Lei Complementar (LC) nº 224/2025.
O caput do artigo 4º da LC estabelece que “os incentivos e benefícios federais de natureza tributária são reduzidos na forma deste artigo.” No parágrafo 1º do dispositivo é trazida, então,uma listagem de benefícios fiscais objetos da redução em questão, ficando claro quais incentivos ajustados e os respectivos fundamentos legais. Ocorre que o parágrafo 2º, inciso I, do dispositivo estabelece aumento da tributação a outros benefícios por meio de referência a “demonstrativo de gastos tributários a que se refere o parágrafo 6º do artigo 165 da Constituição Federal anexo à Lei Orçamentária Anual [LOA] de 2026”.
Pois bem. A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2026 foi devidamente publicada em 31 de dezembro (Lei nº 15.231/2025), mas nela não é anexado Demonstrativo dos Gastos Governamentais Indiretos de Natureza Tributária de 2026 (“Gastos Tributários”), elaborado pelo Ministério da Fazenda, que apenas consta do Projeto da LOA, ainda não publicado.
A legislação atualmente em vigor apenas faz referência, em seu “Anexo II Relação das Informações Complementares ao Projeto de Lei Orçamentária de 2026”, inciso IV, a um “demonstrativo dos benefícios tributários”, com indicação, por tributo, da perda de arrecadação, da legislação autorizativa e do prazo de validade, discriminando-se os valores por região e função, em cumprimento ao disposto no artigo 156, parágrafo 6º, da Constituição. Assim, não há na LDO relação de qualquer benefício tributário que comporá o gasto tributário da União em 2026, para que o contribuinte possa verificar de que modo os benefícios por ele usufruídos foram afetados.
Esse demonstrativo apenas acompanha o Projeto de Lei da LOA, que sequer se encontra vigente – e a expectativa é que não venha a ser publicado juntamente com a LOA. Assim, a relação de incentivos apenas pode ser encontrada em um demonstrativo elaborado pelo Ministério da Fazenda para acompanhar o projeto de lei orçamentária.
Nessa medida, os elementos necessários para a composição da norma de majoração desses tributos apenas podem ser encontrados em documento infralegal de caráter não normativo. Sequer foram transcritos nas regulamentações infralegais posteriores da Lei Complementar nº 224/2025, em clara afronta aos princípios da segurança jurídica, da legalidade e mesmo do novo princípio da simplicidade insculpido recentemente na Constituição. Em outras palavras: o contribuinte que pretender compreender os incentivos fiscais de que é beneficiário não encontrará nem na LC 224/2025 nem na Lei de Diretrizes Orçamentárias, nem provavelmente na LOA, quais incentivos são esses – se encontrar na LOA posteriormente publicada, problemas de anterioridade surgirão.
A LC 224/2025, ao fazer remissão à LOA 2026 para listagem dos benefícios por ela reduzidos violou, dessa forma, o princípio da legalidade estrita, segundo o qual todos os elementos da norma de incidência devem ser previstos em lei e estarem delimitados de forma clara na norma de instituição ou majoração.
Outro ponto relevante a ser mencionado em relação à LC 224/2025 é a aplicação da redução de que trata a lei a incentivos de suspensão de tributos com futura conversão em alíquota zero ou isenção.
O parágrafo 4º do artigo 4º da LC 224/2025, ao citar quais são as reduções de incentivos tratadas pela lei e estabelecer de que modo se dá o seu cálculo, não trata, em momento algum, das suspensões de tributos. A única menção às suspensões se dá no Decreto nº 12.808/2025, o qual, em seu artigo 13, estabelece que as disposições referentes às reduções de tributos não se aplicam aos benefícios de suspensão em que se verifique apenas diferimento temporal no recolhimento.
Dessa forma, também levando em conta o princípio da legalidade estrita, qualquer tentativa das autoridades fiscais de promover a redução de tributos em meras suspensões tributárias será ilegal e inconstitucional. Apenas com a conversão desses benefícios em alíquota zero é que se poderá dar a aplicação das reduções, e desde que elas não estejam sujeitas a outras hipóteses de não aplicação das reduções de que trata a LC 224.
Sobre benefícios de suspensão que se convertem posteriormente em alíquota zero e isenção, como é o caso, por exemplo, do Reidi, o Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infraestrutura, será apenas com a conversão da suspensão que a redução passará a poder ser aplicada, e desde que não se trate de benefícios onerosos com prazo certo e com projetos aprovados pelo Poder Executivo federal até 31 de dezembro (artigo 4º, parágrafo 8º, IV, da LC 224/2025).
Assim, qualquer tentativa das autoridades fiscais de promover a redução dos incentivos já no momento da suspensão dos tributos configurará flagrante violação ao princípio da legalidade.
O princípio da legalidade estrita, além de decorrer dos princípios constitucionais da legalidade e segurança Jurídica, é reforçado pelo artigo 97 do Código Tributário Nacional (CTN) e reconhecido pelo STF em diversas ocasiões, como na ADI 7.370 (exclusão do Refis com base em uma interpretação de que as parcelas pagas eram “ínfimas” em relação ao total da dívida) e pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ) na Súmula 160 (inconstitucionalidade da majoração de IPTU por decreto).
Dessa forma, a majoração com referência a benefícios que sequer estão listados na LOA de 2026 afronta não apenas a Constituição Federal, mas também o CTN (artigo 97) e a já sedimentada jurisprudência do STF a respeito do princípio da legalidade estrita. A expectativa, portanto, é a de que a violação aos princípios constitucionais em questão venha ser reconhecida pelos tribunais do país em ações que discutam a legalidade e constitucionalidade da redução de incentivos promovida pela LC 224/2025.
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FONTE: VALOR ECONÔMICO – POR VIVIANE CÂMARA STRACHICINI