Soluções de Consulta editadas pelos Fiscos de São Paulo, Pernambuco e Distrito Federal dão orientações distintas.
A reforma tributária do consumo começa a valer, em fase de teste, no ano que vem. Mas não há consenso entre as unidades federativas sobre a inclusão do Imposto sobre Bens e serviços (IBS), de competência dos Estados e municípios, e da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), de competência federal, na base de cálculo do ICMS – o que, deve gerar judicialização, dizem especialistas. A fase de transição para o novo sistema encerra em 2032.
Em recentes soluções de consulta, os Estados de São Paulo, Pernambuco e Distrito Federal deram respostas distintas às empresas. Para o ano que vem, enquanto Pernambuco obriga a inclusão, o Distrito Federal (DF) não permite, por não existir legislação expressa que determine que um integre a base de cálculo de outro. Já São Paulo entende que o IBS e a CBS não integram a base do tributo estadual em 2026, só a partir de 2027.
Para tributaristas, a divergência gera insegurança jurídica e vai contra princípios da transparência e simplicidade que o novo sistema promete criar. Defendem a aprovação do Projeto de Lei Complementar (PLP) nº 16/2025, que inclui dispositivos na Lei Kandir (nº 87/1996) e na Lei Complementar nº 214/2025, que regulamenta a reforma, para que o IBS e CBS sejam excluídos do ICMS, ISS e IPI. A proposta tramita na Câmara dos Deputados e está, atualmente, na Comissão de Finanças e Tributação (CFT).
As três consultas foram feitas pela mesma empresa, a Neoenergia, de energia elétrica. Em nota ao Valor, ela disse que elas “refletem o compromisso da empresa com um processo transparente e igualitário no relacionamento com o setor público”.
Na Resolução de Consulta nº 39/2025, a justificativa dada pela Secretaria da Fazenda do Estado de Pernambuco (Sefaz-PE) foi que a Lei Kandir estabelece como base de cálculo do ICMS o valor da operação. “Assim, como o IBS e a CBS são tributos indiretos e, por sua natureza, são repassados no preço ao consumidor, é evidente que, pela regra supracitada, comporão a base de cálculo do ICMS”, diz.
A secretaria cita o próprio PLP nº 16/2025. Diz que como a norma ainda não foi aprovada pelo Congresso, nem sancionada pelo Executivo, “até o presente momento, incluem-se na base de cálculo do ICMS, além de outras despesas debitadas ao adquirente, o IBS e a CBS”.
“Deve ser aplicado o entendimento dado pelo STF na tese do século” — Patrícia Maaze
Já o DF (Solução de Consulta nº 23/2025), onde o entendimento foi o mais favorável, admite a lacuna legislativa. “A inteligência a ser aplicada é que quando o legislador (aqui considerado em sentido amplo como a quele que tem o poder de alterar a legislação tributária) quis, ele fez expressamente constar hipótese excludente da BC [base de cálculo] do ICMS. Nessa lógica, não pode o mero aplicador do direito veicular hipótese diminutiva da BC do imposto sem qualquer amparo na legislação tributária vigente”, afirmou a subsecretaria da Receita do DF.
Também considerou a possibilidade de o contribuinte compensar o IBS e a CBS com outros tributos ou pedirem restituição. “A recente reforma tributária não veio para ampliar a base de cálculo do ICMS”, disse. Em 2026, “as obrigações fiscais referentes à CBS e ao IBS estão voltadas exclusivamente à apuração da necessidade de eventuais futuras calibragens de suas alíquotas, tendo em vista que para tal período o sistema prevê a compensação ou até mesmo a dispensa de seus recolhimentos”.
São Paulo, por meio da Resposta à Consulta nº 32.303, na linha do que entendeu a Sefaz-PE, afirma que a base do ICMS é o valor da operação, “incluindo os tributos incidentes”. “Todo tributo que compõe o preço da operação ou prestação integra, por definição legal, a base de cálculo do imposto estadual”, diz. Também afirma que se fossem excluídos, “a arrecadação estadual seria artificialmente reduzida, já que os antigos tributos, que os novos vêm a substituir, sempre integraram a base do imposto estadual”. Mas como IBS e CBS não serão “efetivamente exigíveis” em 2026, esse entendimento só vale a partir de 2027.
A advogada Rafaela Canito, sócia do Lefosse, diz que o ICMS, historicamente, é um imposto cuja lógica é a tributação por dentro da base de cálculo, ou seja, permite incidir tributo sobre tributo. Já a CBS e o IBS são mais modernos, no modelo de Imposto sobre Valor Agregado (IVA), que visa buscar transparência e simplicidade, por isso, são calculados por fora.
Para ela, permitir a inclusão dos novos tributos no ICMS durante a transição “contamina a lógica e a estrutura do novo sistema”. “Qualquer tentativa de ampliar a base do ICMS sem fundamento pode parar no Judiciário e, em última análise, no STF, o que vai de encontro ao objetivo da reforma”, afirma. Segundo Rafaela, o período da transição foi imaginado para ser neutro em relação a carga tributária e de adaptação para todos.
O tributarista Maurício Faro, sócio do BMA Advogados, diz que “diferentemente do que se pregou, a reforma pode trazer contencioso adicional”. “Se não houver unicidade dos Estados na interpretação dessas normas, vai trazer muita insegurança”. Afirma ainda que as empresas não levaram em conta a inclusão do IBS e da CBS nas bases de tributos na transição, o que impacta a carga tributária, componente na definição de preço e margem.
A tributarista Patrícia Maaze, sócia fundadora do Oliveira, Augusto, Maaze, Britto, Filgueira, Guerreiro Advocacia, diz que a conclusão da Sefaz de Pernambuco é “completamente equivocada” e deve ser aplicado o mesmo entendimento dado pelo STF na tese do século, que excluiu o ICMS da base do PIS e da Cofins (Tema 69). “De igual forma, o IBS e CBS não integram o valor da operação e não devem compor as bases”, afirma.
Na visão dela, essa solução de consulta vai motivar uma “enxurrada de medidas judiciais”. A tendência, alerta, são mais Estados se posicionarem sobre o assunto nos próximos meses.
Maurício Barros, sócio do Cescon Barrieu, diz que a interpretação literal da Lei Kandir permite entender que o IBS e CBS deveriam ser cobrados. “Mas a Emenda 132, que aprovou a reforma tributária, trouxe os princípios da simplicidade e da transparência, novos princípios constitucionais tributários”. afirma. “Incluir o IBS e a CBS na base do ICMS atenta a esses princípios porque torna mais complexo o cálculo e menos transparente para o consumidor final qual é a efetiva carga de ICMS sobre o produto”.
Procurados pelo Valor, o Ministério da Fazenda e o deputado Mauro Benevides Filho (PDT-CE), atual relator do PLP 16 na Comissão de Finanças e Tributação (CFT) da Câmara, não deram retorno até o fechamento desta edição.
FONTE: VALOR ECONÔMICO – POR MARCELA VILLAR — DE SÃO PAULO