A reforma tributária alterará de forma significativa a forma como as pessoas físicas e jurídicas se relacionam com o Fisco. A Emenda Constitucional 132 de dezembro de 2023 foi responsável por pavimentar essa rodovia, abrindo as portas para as leis complementares regulamentarem o novo Sistema Tributário Nacional.
O que se tem até o momento já demonstra que não será uma simples maquiagem, mas sim uma verdadeira alteração de sistema o que demandará um longo período de adaptação tanto para a Fazenda quanto para os contribuintes. Após a necessária alteração constitucional, foi editada em janeiro de 2025 a Lei Complementar 214 que conta com mais de 540 artigos e institui os novos tributos chamados de Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e a Contribuição Social sobre Bens e Serviços (CBS).
Esses dois novos tributos nascem para substituir o Programa de Integração Social (PIS), a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS) e o Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN). Com isso, a justificativa da reforma tributária é criar um ambiente mais simples de tributação, bem como corrigir distorções históricas, tornando o sistema mais justo e eficiente.
Para além da criação e extinção de tributos, outras novidades foram apresentadas pela reforma como a existência do imposto seletivo (IS) criado para desestimular o consumo de bens e produtos considerados nocivos à saúde ou ao meio ambiente, do “split payment”, mecanismo de tributação em que, no momento do pagamento de um bem ou serviço, já são automaticamente separados o valor destinado ao fornecedor e o valor do tributo a ser recolhido aos cofres públicos, conforme indicado no documento fiscal eletrônico, a redução da cumulatividade, a extinção dos benefícios fiscais regionais, a criação de regimes especiais de tributação, entre outros.
Impacto da reforma tributária na relação com o poder público
Os impactos nos setores econômicos por força dessas alterações necessitam ser profundamente analisados pelas pessoas físicas e jurídicas que atuam no mercado, em especial àquelas que mantém relação com o poder público. Isso porque extrai-se da matriz constitucional expressa no inciso XXI do artigo 37, a garantia da proteção do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos, na medida em que o particular precifica os riscos que assume e traduz isto na oferta que realiza e a administração pública e ao aceitá-la, compromete-se em manter as condições efetivas da proposta.
A Emenda Constitucional 132/23 baliza a existência de norma jurídica de reequilíbrio contratual quando prevê no artigo 21 que “Lei complementar poderá estabelecer instrumentos de ajustes nos contratos firmados anteriormente à entrada em vigor das leis instituidoras dos tributos de que tratam o art. 156-A e o art. 195, V, da Constituição Federal, inclusive concessões públicas”.
Contratos de diversas modelagens e com finalidades distintas serão afetados diretamente pela reforma tributária, sobretudo àqueles que são de médio e longo prazo. Isso significa que haverá um desequilíbrio econômico-financeiro de todos os contratos administrativos seja para redução do valor (em menor número) seja para incremento do valor (em maior número). Isso pode ser afirmado pelo fato do aumento da carga tributária com a alíquota padrão de IBS e CBS na casa de 27,5% para prestadores de serviço em geral, bem como perdas de regimes especiais de tributação especial de ISSQN e ICMS, levando a uma imediata necessidade de reprecificação dos contratos.
Mesmo que o setor não seja o mais afetado da economia, como se espera em relação ao segmento de serviços, no caso das indústrias, por exemplo, os reflexos serão imediatos com os custos na transição e adequação dos sistemas, reavaliação do creditamento e nova análise de custos, assim como impactará o varejo e a distribuição.
Equilíbrio de contratos administrativos
O legislador não ficou à margem dessa grande mudança que está por vir, tanto é que a Lei Complementar 214/2025 destinou um capítulo exclusivamente para tratar do reequilíbrio de contratos administrativos entre os artigos 373 e 377 e desde a primeira leitura, observa-se uma preocupação com restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro em razão da alteração da carga tributária efetiva suportada pelas pessoas físicas e jurídicas contratadas em decorrência do impacto da instituição do IBS e da CBS.
Importante ressaltar que esse reequilíbrio não será automático, como se poderia prever, mas, dependerá de requerimento fundamentado onde se demonstre o efetivo desequilíbrio causado pela instituição da reforma tributária. Nesse ponto, há uma ressalva, pois, a lei complementar exclui expressamente do regramento de reequilíbrio os contratos privados, que permanecem sujeitos às disposições da legislação específica, não devendo ser aplicado, num primeiro momento, àqueles firmados com empresas públicas e sociedades de economia mista.
Outra questão que deve ser tomada como prioridade é a longa transição da reforma tributária e a gradual substituição dos tributos. Isso significa que, apesar do prazo conferido para uma adaptação paulatina do novo sistema, prevista inicialmente até 2033, o que se verá na prática será uma profusão de normas, instruções normativas e entendimentos sobre os mais variados assuntos (base de cálculo, creditamento, prazos de restituição, neutralidade…) enquanto as empresas devem continuar com suas atividades. Será a concretização da expressão “trocar o pneu com o carro em movimento”.
Isso sem falar na aptidão legislativa do Congresso Nacional que poderá, nesses próximos 6 anos de transição efetiva, criar leis bem como alterar as existentes em razão de distorções encontradas.
Limites temporais e materiais dos contratos
E por que isso é importante, especialmente para àqueles que mantém contrato com o Poder Público? Pelo fato de a Lei Complementar 214/2025 estabelecer critérios objetivos para o pedido de reequilíbrio financeiro-econômico do contrato, com limites temporais e materiais.
Com relação aos limites temporais, o artigo 376, I da referida norma estabelece que o contratado poderá pleitear o restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro, verificado no período de transição de que tratam os artigos 125 a 133 do ADCT (a partir de 2026) por meio de procedimento administrativo específico e exclusivo, a ser realizado de duas formas: a cada nova alteração tributária que ocasione o comprovado desequilíbrio; e de forma a já abranger todas as alterações previstas para o período de que tratam os artigos 342 a 347 da Lei Complementar 214/25 (2026 a 2033);
Esses limites temporais, denominados aqui de limite temporal segmentado e limite temporal amplo já permitem antever uma primeira discussão em razão de possível prescrição caso se utilize o requerimento da forma segmentada. Seria possível requerer o reequilíbrio econômico-financeiro do contrato no ano de 2028 em razão das alterações ocorridas nos anos de 2026 e 2027?
Num primeiro momento não nos parece possível, pois o requerimento somente poderá ser realizado a cada nova alteração tributária que ocasione o comprovado desequilíbrio e no caso, teremos uma alteração em 2026 e outra alteração em 2027. Entretanto, caso seja essa a opção interpretativa, qual seria o prazo máximo para se requerer o reequilíbrio de período anterior?
Utilizar-se-ia o artigo 131 da Lei 14.133/21? Talvez. Mas, em decorrência da ordem lógica, o requerimento de reequilíbrio econômico-financeiro deve ser feito tão logo a ocorrência do desequilíbrio for percebida e puder ser comprovada. Em casos pontuais, isso se aplica bem, como na hipótese de uma convenção coletiva de trabalho que insere um novo direito da categoria profissional.
Entretanto, no caso da reforma tributária, os efeitos serão contínuos e alongados por um prazo de, pelo menos, seis anos, necessitando de investimentos e adaptações, fatos que podem atrapalhar o reconhecimento do exato momento em que o desequilíbrio ocorreu, gerando uma possível insegurança para realização do requerimento, tendo em vista a possível prescrição do direito caso não faça em tempo hábil.
A previsão referenciada no parágrafo único do artigo 131 da Lei nº 14.133/21 converge com a redação disposta no artigo 376, II da Lei complementar 214/25, em que afirma que “o pedido de restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro deverá ser formulado durante a vigência do contrato e antes de eventual prorrogação”. Esse é o limite material, pois como regra, não se admite qualquer pedido de restabelecimento de equilíbrio econômico-financeiro após a vigência do contrato, ou seja, não há como requerer algo em relação àquilo que não existe.
Essa disposição somada com a contínua e alongada transição da reforma tributária ocasionará um efeito padronizado, de modo que o pedido de reequilíbrio será realizado em todos os contratos que estejam próximos do seu término, primeiro pelo receio de eventual prescrição do pedido, segundo pelo fato das constantes adaptações e investimentos necessários para adaptação às novas regras tributárias, que ocasionará uma constante elevação nos custos.
Prazo para análise de reequilíbrio financeiro
Ponto interessante trazido pela legislação é a inclusão de um prazo máximo de 90 dias contados do protocolo para que a administração pública promova a análise, de forma definitiva, do requerimento de reequilíbrio econômico-financeiro, podendo ser prorrogado uma vez, por igual período, caso seja necessária instrução probatória suplementar. Isso é relevante em razão dos possíveis prejuízos a serem suportados pelos contratados em razão dos efeitos da reforma tributária, caso a Administração leve muito tempo para decidir sobre eventual reequilíbrio.
Esse novo sistema reequilíbrio econômico-financeiro deve ser conhecido por todas as pessoas físicas e jurídicas contratadas do Poder Público, especialmente para poderem antecipar os efeitos econômicos, fiscais e mercadológicos da reforma tributária e garantir que eventual ajuste do contrato seja realizado da forma célere com a finalidade de se evitar problemas na execução e, em especial, na remuneração do contrato administrativo.
FONTE: CONSULTOR JURIDICO – POR HUGO LONTRA