Ao JOTA, o tributarista Breno Vasconcelos falou sobre sua percepção da reforma e sobre o que espera que os senadores mudem no PLP 68/2024
O tributarista Breno Vasconcelos, sócio do escritório Mannrich e Vasconcelos Advogados, avalia que a reforma tributária falhou em um dos pilares de um bom Imposto sobre Valor Agregado (IVA): a base ampla. Ainda assim, ele considera que a mudança será muito positiva para a economia do país. “Fizemos uma escolha por uma reforma tributária abaixo do ideal, ela vai bem no princípio do destino, ela vai muito bem no princípio da não-cumulatividade, mas ela peca na ideia da base ampla”, disse Vasconcelos em entrevista ao JOTA.
A primeira exceção criada no texto constitucional foi a dos regimes específicos –necessários para tributar setores em que não é possível identificar o valor adicionado, como no caso de bancos, loterias e imóveis. Para Vasconcelos, o problema foi que a reforma foi além desses setores e incluiu categorias que não precisariam estar no regime, como cooperativas e serviços de hotelaria.
“Isso vai gerar distorção alocativa”, diz Vasconcelos. Isso significa, por exemplo, que um empresário que atua em um setor próximo ao de hotelaria pode escolher investir em hotéis e não em outras atividades porque assim pagará menos impostos. “A economia tem que rodar independentemente da tributação. As pessoas têm que explorar suas atividades econômicas porque elas são sustentáveis e não porque elas pagam menos tributo”, afirma.
Outra exceção trazida pela norma foi a dos regimes diferenciados, como educação, saúde e medicamentos aprovados pela Anvisa, que terão alíquotas reduzidas. Na visão do advogado, apesar de permitirem o pagamento de menos tributos, esses regimes causam distorções menores, já que quem adquirir esses bens ou serviços irá receber créditos menores, equivalentes ao que foi pago.
O que mais preocupa o tributarista é o efeito somado de todas essas concessões: o aumento da alíquota que os demais precisarão pagar para compensar as isenções e reduções. “Quando o Congresso dá uma isenção, como fez quando colocou a carne na cesta básica, isso automaticamente faz com que todos os demais tenham que pagar mais para poder garantir o pagamento das contas de estados, municípios e União. Não tem como fugir disso”, diz.
A expectativa do tributarista é que o Senado reveja alguns pontos aprovados pela Câmara dos Deputados no primeiro projeto de regulamentação da reforma, o PLP 68/2024, como a questão da inclusão das carnes na cesta básica. Para ele, seria mais justo tributar todos os consumidores de carne igualmente e devolver o imposto, por meio de cashback, para os cidadãos de baixa renda.
“Se você tem uma política pública, nesse caso, uma política tributária, em que o beneficiário é muito bem identificado e com grande poder de veto, como o setor do agro, e os prejudicados são mais difusos, normalmente essa política costuma passar, porque ela mobiliza os beneficiados e desmobiliza os prejudicados”, afirma Vasconcelos.
O sócio do Mannrich e Vasconcelos defende também que os senadores incluam as armas e munições no escopo do Imposto Seletivo (IS), que foi criado para tributar bens e serviços prejudiciais à saúde e ao meio ambiente. “Isso, pra mim, é uma falha gravíssima decorrente do processo legislativo”, afirma.
Outro ponto que precisa ser melhor analisado, na visão do advogado, é a “trava de 26,5%”. Prevista no texto do PLP 68/2024 aprovado pela Câmara em 10 de julho, ela foi criada com intuito de manter a alíquota média do IBS e da CBS dentro desse teto. Para isso, o PLP prevê que o Poder Executivo faça uma análise quinquenal da alíquota e, caso perceba que ela ultrapassou o patamar de referência, envie um projeto de lei para propor a redução de alguns benefícios fiscais.
Vasconcelos acredita que a ferramenta foi pouco discutida na Câmara e precisará ser melhor delineada se for entrar em vigor. O próprio secretário extraordinário de reforma tributária do Ministério da Fazenda, Bernard Appy, disse em entrevista ao JOTA que essa questão deve ser um dos temas mais quentes na discussão do Senado.
Na entrevista, além de analisar a reforma tributária, o advogado falou sobre o futuro do Direito Tributário diante de tantas mudanças de normas e também sobre o aniversário do seu escritório, o Mannrich e Vasconcelos Advogados, que completa 20 anos em 2024.
“Somos um escritório que não tem crescimento exponencial em termos de número de pessoas e que cresce entre 15% e 17% em receita todos os anos. Queremos manter isso, porque assim conseguimos manter a qualidade e o DNA do escritório. Todas as nossas áreas atuam em casos extremamente estratégicos, desafiadores, acho que esse é o nosso grande diferencial”, diz Vasconcelos.
Leia abaixo os principais trechos da entrevista.
Qual será, na sua opinião, o futuro do Direito Tributário no Brasil?
Eu acho que quando pensamos em mercado, a área tributária é a que mais se preocupa com o futuro. Isso porque a gente está vendo uma mudança das bases do nosso sistema tributário, que é a reforma tributária.
A primeira afirmação que eu faria é que o grande mercado de teses tributárias que existia para ICMS, ISS, PIS e COFINS e IPI, obviamente, vai acabar. IPI nunca teve um grande mercado, mas PIS e COFINS foram um mercado gigantesco, tanto que são os tributos que mais aparecem em termos de recorrência e em termos de valor no anexo de riscos fiscais da União.
Então, eu acredito que esse grande mercado de teses que nós vimos crescer da década de 90 até hoje vai ter uma redução. Não estou dizendo que vai acabar, mas vai ter uma grande redução. Por um motivo muito simples: a gente está indo para um modelo de tributação muito mais simples, em que todo o regramento do tributo de modelo de IVA federal, que é a CBS, será igual ao regramento do modelo do tributo de IVA estadual e municipal, que é o IBS. Essa harmonização, por si só, já reduz imensamente a possibilidade de replicações de teses. Ainda que existam teses, elas vão ser sempre muito parecidas. Então, você não vai ter uma profusão grande de teses como tem hoje.
Não só porque serão menos tributos, mas porque nós não teremos mais aquela possibilidade que ainda existe hoje de todo estado, município ou mesmo a União conceder benefícios fiscais. A grande lógica da reforma foi essa: ao vedar a concessão de incentivos fiscais a legislação fica muito mais simples, com menos exceções.
Qual será o impacto dessas mudanças no contencioso tributário?
O contencioso também muda de perfil com o fim dessas grandes teses dos tributos sobre consumo. Outros tributos continuarão com seus contenciosos, como tributos sobre folha, previdenciário e tributos sobre a renda, até que venham novas reformas.
Acho que vamos ter um movimento curioso. Em um primeiro momento, o nosso quadro de contencioso geral no Brasil vai aumentar. Por quê? Porque o estoque de litígios de PIS, COFINS, ICMS e ISS continua e você vai agregar dois novos tributos, CBS e IBS, que também terão contenciosos. Mas a partir do momento em que o estoque daqueles processos anteriores for sendo vencido, vai sobrar só o contencioso de CBS e IBS, que tende, por várias razões, a ser muito menor que o contencioso que temos hoje sobre a tributação do consumo.
Esse período de transição deve trazer alguma insegurança jurídica para os contribuintes?
Quando falamos em segurança jurídica, falamos em algo que é muito relevante no ambiente de negócios, que é previsibilidade e cognoscibilidade. Previsibilidade no sentido de você saber que pode realizar uma determinada atividade e que ela será tributada daquela determinada forma. A cognoscibilidade é você ter conhecimento, ter acesso efetivo e não apenas formal, à tributação.
O período de transição será um período peculiar. Eu não diria que seria um período de insegurança. Ele é um período de adição de complexidade. Quando tiver de fato acabado a transição, eu entendo que [a reforma tributária] vai trazer segurança jurídica.
O que nós já estamos vivendo é uma demanda por conhecimento de impactos. É natural, temos os tributos atuais e estamos adicionando o IBS e CBS, que são iguais, mais o IS. Então, você tem sim um aumento de complexidade, é natural, você tem que estudar, mas insegurança no sentido de não compreender e não saber o que vai acontecer eu não vejo.
Foram feitas várias concessões durante a tramitação da reforma no Congresso. Qual será o impacto delas na efetividade da mudança?
O IVA mais próximo do ideal que existe hoje no mundo é o da Nova Zelândia, que é tributado somente no destino. Ele é um tributo totalmente não cumulativo, significa que incide somente sobre o valor que foi agregado por cada participante da cadeia de consumo. Isso está intimamente ligado à neutralidade, que é quando o tributo não se torna um fator para que os agentes econômicos se organizem de uma determinada forma. Com ou sem tributo, os agentes econômicos vão se organizar da mesma forma. Isso é que é ser neutro. Então, um tributo totalmente não cumulativo, ele carrega essa característica de não distorcer as atividades econômicas, de não gerar as chamadas distorções alocativas. E a terceira característica de um tributo IVA ideal, como nós vemos na Nova Zelândia, é um tributo de base ampla. É o que só tem uma alíquota. Todo consumo, exceto o que está sujeito ao imposto seletivo, paga a mesma alíquota. Não importa se é um consumo de um serviço de cabeleireiro ou se é um consumo de aquisição de um carro.
Onde o Brasil pecou? Estamos muito bem no princípio do destino, nós mantivemos esse pilar de um bom IVA. Nós também estamos muito bem também no princípio da não-cumulatividade. A gente está saindo de um modelo muito cumulativo para um modelo quase totalmente não-cumulativo. Mas nós, infelizmente, escorregamos no terceiro pilar, que é o da base ampla. Foram criadas muitas exceções já no texto constitucional, e essas exceções não passam batido.
Eu entendo que nós fizemos uma escolha por uma reforma tributária abaixo do ideal, ela vai bem no princípio do destino, ela vai muito bem no princípio da não-cumulatividade, mas ela peca na ideia da base ampla. De todo modo, minha opinião, mesmo assim, ela é uma reforma tributária muito positiva para o país.
Um efeito da criação de todos esses regimes que me incomoda e preocupa é o fato de que, quando o Congresso dá uma isenção, como fez quando colocou a carne na cesta básica, isso automaticamente faz com que todos os demais tenham que pagar mais para poder garantir o pagamento das contas de estados, municípios e União. Não tem como fugir disso. Então, toda vez que você aumenta a isenção, você aumenta a alíquota que os demais pagam.
A reforma prevê uma trava para garantir uma alíquota até 26,5%. Como isso vai funcionar?
[Os legisladores] falaram o seguinte “reconheço que a gente não pode ter uma alíquota de IVA muito alta, isso é péssimo para o país. Então vamos fazer uma revisão daqui a alguns anos”.
Eu tenho um pouco de dúvida sobre como isso vai funcionar. Vai ter uma avaliação quinquenal para evitar que a alíquota extrapole, mas tem um problema: essa alíquota de 26,5%, que é a soma de IBS e CBS, ela é quase que um preço sugerido, porque os estados e os municípios podem modular suas alíquotas para cima ou para baixo. Eles têm esse poder. Imagine um estado em que o governador resolve mudar o IBS de 17,5% para 20%. Isso vai mexer nesse cálculo, porque a alíquota de 26,5% é um preço sugerido, não é algo fixo.
O que a alíquota de referência faz é que o estado ou município que não editar a sua lei prevendo sua alíquota todo ano, vai automaticamente adotar a alíquota de referência, mas ele pode sair da alíquota de referência para baixo ou para cima. Então, não está claro como compatibilizar tudo isso. É algo que o próprio Appy já falou que terá que ser debatido no Senado.
Quais pontos do texto, na sua opinião, devem ser revistos pelo Senado?
Acho que o Senado vai ter que se dedicar melhor a entender essa questão da trava dos 26,5%. Com certeza isso vai ser alterado, é algo que o Poder Executivo já disse que tem que ser avaliado.
Acho que a ideia do split payment já está mais clara, está mais bem desenhada, não acho que algo tem que ser alterado no Senado, mas é algo que precisa ser muito bem desenhado, com muito cuidado, tem que ser feito muito teste para não virar um problema para a economia. É um instrumento bastante importante de fiscalização para arrecadação, porque ele reduz o chamado gap de conformidade, a diferença entre o que deveria ser pago e o que efetivamente foi pago.
A ideia do split payment é que quando uma empresa for adquirir um produto do fornecedor, já tenha uma separação do imposto. Ao dar uma ordem de pagamento de uma nota fiscal para o banco, será possível saber se o fornecedor tem créditos acumulados de IBS e CBS, por exemplo. Se ele tiver, vai receber o pagamento cheio, porque tem tanto crédito que não está devendo para o comitê gestor. Agora, se ele não tiver créditos acumulados, o banco já vai, automaticamente, em questão de milésimos de segundos, separar o valor do produto e o valor do tributo. Então, em uma nota fiscal de R$ 126,5, o banco enviará R$ 100 para o fornecedor e R$ 26,5 para o comitê gestor.
Isso está intimamente ligado à não-cumulatividade, porque você só vai poder tomar o crédito sobre o tributo que foi efetivamente pago. Hoje no Brasil não é assim. Uma pessoa jurídica que hoje está no PIS/Cofins não cumulativo, que paga uma alíquota somada de 9,25%, quando ela adquire um serviço ou um produto de uma empresa no Simples, que pagou um PIS/Cofins de nem 1%, ela toma um crédito de 9,25% e não do valor que foi efetivamente pago. Isso vai acabar com o split payment.
Eu acho que o Senado deveria repensar as carnes na cesta básica, mas eu acho que isso não vai ser alterado. Se você tem uma política pública, nesse caso, uma política tributária, em que o beneficiário é muito bem identificado e com grande poder de veto, como o setor do agro, e os prejudicados são mais difusos, normalmente essa política costuma passar, porque ela mobiliza os beneficiados e desmobiliza os prejudicados.
O que eu acho que o Senado deveria fazer, e que a Câmara não fez, é incluir as armas e as munições no Imposto Seletivo. Isso, pra mim, é uma falha gravíssima decorrente do processo legislativo.
Qual é a sua avaliação das categorias previstas no Imposto Seletivo?
O IVA, na experiência internacional, é um tributo de base ampla. Já o Imposto Seletivo tem sido cada vez mais utilizado para selecionar determinados bens e serviços que são prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente. Nisso a nossa Constituição foi muito bem, ela previu isso perfeitamente.
O Imposto Seletivo é imposto sobre consumo também, então vai incidir sobre o consumo da bebida alcoólica, de cigarro, normalmente, lá fora, incide também nos derivados de petróleo mais poluentes. Dentre os derivados de petróleo, aqueles que são mais poluentes pagam mais, os que são menos, como o gás natural, pagam bem menos ou não pagam nada. Então, é para isso que serve o seletivo, ele age como coadjuvante de política pública, para tentar induzir comportamentos.
Onde que ele falhou miseravelmente na Constituição e agora no PLP? Na previsão de incidência sobre minério. O minério de ferro em si não é prejudicial ao meio ambiente e à saúde. Pelo contrário, o minério de ferro pode ser usado para fabricar equipamentos médicos e para fabricar máquinas de reciclagem. Então, o minério de ferro em si não tem relação nenhuma com o imposto seletivo que tinha sido desenhado, mas aí isso foi incluído no texto constitucional.
No PLP, isso não foi ajustado, porque [os deputados] entenderam que não tinha como ajustar. Mas eu acho muito preocupante, ainda que ele tenha ficado com uma alíquota pequenininha de 0,25%. E tem o adicional, que é muito grave, de incidir na exportação. O Brasil está querendo vender minério de ferro para a China, competindo com a Austrália. Quando o Imposto Seletivo entrar em vigor em 2027, não vai ter não-cumulatividade, a alíquota já vai junto com o minério exportado pelo Brasil. Isso pode causar gravíssimos danos à economia, ao meu ver, considerando que o Brasil é o maior exportador de minério de ferro do mundo.
Não se pode argumentar que a extração do minério causa danos ambientais, por isso a incidência do IS?
Teria que ter sido pensado uma forma de tributar atividades de exploração de recursos naturais que causam prejuízos ao meio ambiente, mas não se usa o Imposto Seletivo para tributar produção. O seletivo é para tributar consumo. Além disso, a extração de minério de ferro no Brasil é a extração menos poluente do mundo, porque ela nem usa mais água, o minério de ferro é separado da terra por ar, tem baixíssimo impacto ambiental. No caso das minas antigas, isso pode ser resolvido com legislação ambiental, não com Imposto Seletivo sobre o produto, o que possivelmente vai criar um problema para a nossa balança comercial no futuro.
Todo mundo tem seu próprio Imposto Seletivo ideal, porque ele mexe muito com o subjetivo. Como escapar disso? Com a ciência, com a evidência empírica. O que faz mal para a saúde e para o meio ambiente? Nós temos consenso científico de que o fumo faz mal à saúde? Temos. Então, tudo bem, pode tributar. Nós temos um consenso de que bebidas alcoólicas são prejudiciais? Temos. Elas intoxicam e, a depender do grau de consumo, matam, causam problemas à saúde. Então vamos tributar.
Pensar em como tributar é importante também. Você pode arrecadar R$ 100 e arrebentar as indústrias e gerar um problema para a sociedade, ou você pode tributar os mesmos R$ 100, mantendo as indústrias e gerando benefícios para a sociedade.
FONTE: JOTA – POR CAROLINA INGIZZA