{"id":969,"date":"2019-03-20T11:00:51","date_gmt":"2019-03-20T14:00:51","guid":{"rendered":"http:\/\/bonettiassociados.com.br\/?p=969"},"modified":"2019-03-20T11:00:51","modified_gmt":"2019-03-20T14:00:51","slug":"a-inconstitucionalidade-da-dupla-sancao-ao-ilicito-tributario","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/2019\/03\/20\/a-inconstitucionalidade-da-dupla-sancao-ao-ilicito-tributario\/","title":{"rendered":"A INCONSTITUCIONALIDADE DA DUPLA SAN\u00c7\u00c3O AO IL\u00cdCITO TRIBUT\u00c1RIO"},"content":{"rendered":"

O princ\u00edpio da proporcionalidade \u00e9 norma jur\u00eddica que se afirmou nos sistemas jur\u00eddicos como decorr\u00eancia inelut\u00e1vel do Estado Democr\u00e1tico de Direito.<\/span><\/p>\n

O princ\u00edpio da proporcionalidade \u00e9 norma jur\u00eddica que se afirmou nos sistemas jur\u00eddicos como decorr\u00eancia inelut\u00e1vel do Estado Democr\u00e1tico de Direito, organizado segundo a supremacia da Constitui\u00e7\u00e3o e o primado dos direitos e garantias individuais, notadamente os relacionados \u00e0 prote\u00e7\u00e3o da dignidade humana.<\/span><\/p>\n

Em um sentido largo, o princ\u00edpio da proporcionalidade representa um \u00f3bice jur\u00eddico de n\u00edvel constitucional ao poder de interven\u00e7\u00e3o do Estado sobre as liberdades individuais, especialmente quando fruto da prerrogativa estatal de impor san\u00e7\u00f5es (jus puniendi), as quais para se revestirem de validade jur\u00eddica devem ser estritamente necess\u00e1rias e adequadas ao fim a que se destinam. N\u00e3o \u00e9 outro o vetusto comando do artigo 8 da Declara\u00e7\u00e3o dos Direitos do Homem e do Cidad\u00e3o (1789) segundo a qual \u201ca lei deve estabelecer penas estrita e evidentemente necess\u00e1rias\u201d, consagrando a necess\u00e1ria conex\u00e3o entre delito e pena pregada por Cesare Becaria, para quem, ali\u00e1s, a proporcionalidade que deve haver entre delito e pena constitui n\u00e3o uma mera virtude pol\u00edtica a ser observada por um governo moderado, tal como a concebia Montesquieu, mas uma verdadeira exig\u00eancia de interesse comum[1].<\/span><\/p>\n

A ideia segundo a qual o poder estatal de sancionar deve obedi\u00eancia a limites intranspon\u00edveis fixados pelo Estado de Direito encontra-se consagrada no plano internacional atrav\u00e9s de diferentes conven\u00e7\u00f5es como aut\u00eantica conquista dos povos contra o exerc\u00edcio arbitr\u00e1rio do poder estatal e como afirma\u00e7\u00e3o da dignidade da pessoa humana. A prop\u00f3sito, a Carta Europ\u00e9ia de Direitos Fundamentais estabelece que “a severidade das penas n\u00e3o pode ser desproporcional a ofensa criminal” (artigo 49.3).<\/span><\/p>\n

O princ\u00edpio da proporcionalidade consiste na f\u00f3rmula jur\u00eddica constru\u00edda pela praxis constitucional para veicular os limites jur\u00eddicos ao jus puniendi estatal. A san\u00e7\u00e3o jur\u00eddica, para atender \u00e0s exig\u00eancias do princ\u00edpio da proporcionalidade, deve ser adequada e necess\u00e1ria ao fim a que se prop\u00f5e alcan\u00e7ar e atender de forma razo\u00e1vel ao conjunto de outros objetivos e comandos do sistema jur\u00eddico, ou seja, deve passar pelo escrut\u00ednio dos requisitos jur\u00eddicos da adequa\u00e7\u00e3o, da necessidade e da proporcionalidade em sentido estrito ou veda\u00e7\u00e3o ao excesso[2]. O Supremo Tribunal Federal reconhece atrav\u00e9s de in\u00fameros julgados a positividade do princ\u00edpio da proporcionalidade em v\u00e1rias \u00e1reas do Direito brasileiro[3].<\/span><\/p>\n

Tamb\u00e9m como fruto da imposi\u00e7\u00e3o de limites ao poder sancionat\u00f3rio estatal, o princ\u00edpio da proporcionalidade garante o direito humano fundamental segundo o qual ningu\u00e9m pode ser sancionado duas vezes em raz\u00e3o do mesmo fato, consagrado em alguns ordenamentos atrav\u00e9s da veda\u00e7\u00e3o ao ne bis in idem.<\/span><\/p>\n

Embora n\u00e3o expressamente declarada na Constitui\u00e7\u00e3o Federal brasileira, a veda\u00e7\u00e3o ao ne bis in idem \u00e9 norma jur\u00eddica positivada no sistema constitucional brasileiro como consequ\u00eancia inelut\u00e1vel do princ\u00edpio da proporcionalidade, do Estado de Direito, al\u00e9m de ter ingressado no direito p\u00e1trio atrav\u00e9s dos pactos internacionais assinados pelo Brasil.<\/span><\/p>\n

Com efeito, o direito fundamental \u00e0 veda\u00e7\u00e3o \u00e0 dupla san\u00e7\u00e3o estatal encontra-se expresso no Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Pol\u00edticos, promulgado pelo Decreto 592, de 6 de julho de 1992, o qual estabelece (artigo 14.7) que “ningu\u00e9m poder\u00e1 ser processado ou punido por um delito pelo qual j\u00e1 foi absorvido ou condenado por senten\u00e7a passada em julgado, em conformidade com a lei e os procedimentos penais de cada pa\u00eds”.<\/span><\/p>\n

O mesmo princ\u00edpio encontra-se expresso na Conven\u00e7\u00e3o Americana sobre Direitos Humanos, adotada pelo Brasil atrav\u00e9s do Decreto 678, de 6 de novembro de 1991, segundo a qual “o acusado absolvido por senten\u00e7a passada em julgado n\u00e3o poder\u00e1 ser submetido a novo processo pelos mesmos fatos” (artigo 8\u00ba, 4).<\/span><\/p>\n

As citadas regras convencionais t\u00eam imediata e plena aplicabilidade no direito brasileiro, por for\u00e7a da abertura constitucional aos direitos e garantias fundamentais consagrada pelos par\u00e1grafos 1\u00ba e 2\u00ba do artigo 5\u00ba da Constitui\u00e7\u00e3o Federal[4].<\/span><\/p>\n

O sistema jur\u00eddico europeu tamb\u00e9m assegura id\u00eantica garantia atrav\u00e9s do artigo 4 do Protocolo 7 da Conven\u00e7\u00e3o Europeia para a Prote\u00e7\u00e3o dos Direitos Humanos e Liberdades Fundamentais, de 22 de outubro de 1984, segundo qual “ningu\u00e9m pode ser julgado ou punido duas vezes”[5].<\/span><\/p>\n

Em oposi\u00e7\u00e3o e como limite ao poder sancionat\u00f3rio reconhecido ao Estado, a veda\u00e7\u00e3o ao ne bis in idem expressa a ideia de unidade do il\u00edcito e da necess\u00e1ria proporcionalidade entre a san\u00e7\u00e3o e a grau da ilicitude presente na conduta. \u00c9 leg\u00edtimo que atos contr\u00e1rios ao Direito sejam sancionados, mas tais san\u00e7\u00f5es devem ser adequadas, necess\u00e1rias e proporcionais, vale dizer, n\u00e3o podem ser excessivas, exageradas ou cumulativas.<\/span><\/p>\n

A imposi\u00e7\u00e3o de mais de uma san\u00e7\u00e3o para uma mesma conduta il\u00edcita constitui fragrante ofensa ao ne bis in idem, enquanto proje\u00e7\u00e3o jur\u00eddica do princ\u00edpio da proporcionalidade, ambos garantias constitucionais de ineg\u00e1vel positividade no direito brasileiro.<\/span><\/p>\n

O direito tribut\u00e1rio brasileiro conflita diretamente com o ne bis in idem e com o princ\u00edpio da proporcionalidade quando estabelece a cumulatividade de penas para atos que, no entender da autoridade fiscal, constituem infra\u00e7\u00f5es \u00e0 lei tribut\u00e1ria punidas com multas pecuni\u00e1rias (muitas vezes j\u00e1 agravadas) e cumulativamente tamb\u00e9m por san\u00e7\u00f5es penais.<\/span><\/p>\n

O il\u00edcito tribut\u00e1rio \u00e9 um s\u00f3 e a pena a ele aplic\u00e1vel deve ser adequada, necess\u00e1ria e proporcional \u00e0 prote\u00e7\u00e3o do bem jur\u00eddico protegido pelo ordenamento e que foi desatendido pela conduta sancionada. A cumulatividade de san\u00e7\u00f5es \u00e9 incompat\u00edvel com a garantia jur\u00eddica do ne bis in idem e com o princ\u00edpio da proporcionalidade.<\/span><\/p>\n

A san\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria, a exemplo do que ocorre com a pena criminal, deve ser fixada em aten\u00e7\u00e3o \u00e0 gravidade da les\u00e3o, mas em nenhuma hip\u00f3tese pode ser cumulativa ou excessiva. Deve o Estado-Fisco avaliar a gravidade da les\u00e3o e escolher a san\u00e7\u00e3o pertinente e estritamente necess\u00e1ria para repor a ordem jur\u00eddica.<\/span><\/p>\n

Importante lembrar que o dever tribut\u00e1rio \u00e9 de natureza patrimonial, pecuni\u00e1rio. Tributo n\u00e3o se confunde com ato il\u00edcito. Tributo constitui sempre uma presta\u00e7\u00e3o pecuni\u00e1ria compuls\u00f3ria em raz\u00e3o da pr\u00e1tica de um ato l\u00edcito previsto em lei. Quem descumpre este dever pecuni\u00e1rio, comete uma infra\u00e7\u00e3o fiscal, de natureza administrativa, e deve sofrer uma pena pecuni\u00e1ria necess\u00e1ria e adequada para compensar o preju\u00edzo havido pelo credor (Estado) e para promover efeito dissuas\u00f3rio no plano obrigacional. Da\u00ed porque, em atendimento ao princ\u00edpio da proporcionalidade, as penas para o descumprimento do dever fiscal de recolher a tempo o tributo devido devem ser multas proporcionais \u00e0 infra\u00e7\u00e3o cometida, onde elementos como valor, tempo de atraso e perfil do contribuinte podem ser considerados pelo legislador.<\/span><\/p>\n

Por outro lado, quem pratica ato il\u00edcito tipificado como crime tribut\u00e1rio comete infra\u00e7\u00e3o de natureza criminal, de elevada gravidade, a justificar a imposi\u00e7\u00e3o de penas restritivas de liberdade, haja vista a natureza de ultima ratio de que se reveste a norma penal nos quadrantes do Estado de Direito. Aqui, o objetivo da san\u00e7\u00e3o n\u00e3o \u00e9 compensar ou reparar o preju\u00edzo patrimonial sofrido pelo Estado-Fisco com o descumprimento do dever pecuni\u00e1rio, mas obter, atrav\u00e9s da puni\u00e7\u00e3o, o efeito dissuas\u00f3rio m\u00e1ximo expresso pela gravidade da pena imposta.<\/span><\/p>\n

Se o ato il\u00edcito revela ind\u00edcios de crime tribut\u00e1rio, a san\u00e7\u00e3o cab\u00edvel n\u00e3o deve ser a imposi\u00e7\u00e3o de multas pecuni\u00e1rias agravadas, mas a aplica\u00e7\u00e3o das medidas sancionat\u00f3rias pertinentes \u00e0 persecu\u00e7\u00e3o penal, tais como o sequestro de bens im\u00f3veis (artigo 125, C\u00f3digo de Processo Penal), a busca e apreens\u00e3o de coisas obtidas pro meios criminosos (artigo 240, par\u00e1grafo 1\u00ba, CPP), al\u00e9m evidentemente da perda em favor da Uni\u00e3o do produto do crime ou de qualquer bem ou valor que constitua proveito auferido pelo agente com a pr\u00e1tica do fato criminoso, localizados inclusive no exterior, como efeito da condena\u00e7\u00e3o (artigo 91, II, C\u00f3digo Penal).<\/span><\/p>\n

A escolha da san\u00e7\u00e3o aplic\u00e1vel \u2014 multa pecuni\u00e1ria ou pena criminal \u2014 deve sempre ser o resultado da an\u00e1lise concreta do ato il\u00edcito praticado, da sua lesividade e gravidade em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 ordem jur\u00eddica. A partir desta an\u00e1lise, compete \u00e0 autoridade estatal escolher o caminho que ir\u00e1 tomar no processo de aplica\u00e7\u00e3o de san\u00e7\u00f5es. Caso a conduta configure mera falta de recolhimento tribut\u00e1rio, cab\u00edvel a aplica\u00e7\u00e3o da pena pecuni\u00e1ria pertinente. Por outro lado, havendo ind\u00edcios de crime tribut\u00e1rio, deve a autoridade fiscal eximir-se de aplicar penalidades administrativas e remeter o caso \u00e0 aprecia\u00e7\u00e3o do Minist\u00e9rio P\u00fablico, leg\u00edtimo titular da a\u00e7\u00e3o penal, em raz\u00e3o da especialidade da norma penal.<\/span><\/p>\n

A ado\u00e7\u00e3o do princ\u00edpio da via \u00fanica (una via principle) ou da especialidade (speciality principle) j\u00e1 vem ocorrendo em diversos pa\u00edses europeus como exig\u00eancia da Conven\u00e7\u00e3o Europeia para a Prote\u00e7\u00e3o dos Direitos Humanos e Liberdades Fundamentais. B\u00e9lgica, Holanda, Finl\u00e2ndia, It\u00e1lia e Espanha j\u00e1 possuem leis determinando que apenas um procedimento sancionat\u00f3rio deve ser aplicado em caso de ato il\u00edcito tribut\u00e1rio, devendo a autoridade estatal, quando tomar conhecimento do ato, escolher o caminho adequado, considerando a gravidade da les\u00e3o perpetrada pela conduta.<\/span><\/p>\n

Registre-se que a Corte Europeia de Direitos Humanos[6] adota deste 1976 o chamado crit\u00e9rio Engel para a defini\u00e7\u00e3o do car\u00e1ter “criminal” de uma san\u00e7\u00e3o, segundo o qual a natureza de uma pena deve ser definida considerando a natureza da les\u00e3o (do ato praticado) e o grau de severidade da pena imposta. A partir desta premissa, para aquele Tribunal, mesmo penas administrativas, sob determinadas circunst\u00e2ncias, podem ser consideradas \u201ccriminais\u201d, para efeito de aplica\u00e7\u00e3o das regras relativas \u00e0 prote\u00e7\u00e3o dos direitos humanos asseguradas pela norma convencional. Vale dizer, para a dimens\u00e3o protetiva da norma convencional, a nota caracter\u00edstica do car\u00e1ter \u201ccriminal\u201d da san\u00e7\u00e3o reside no grau de severidade desta.<\/span><\/p>\n

No leading case Grande Stevens e outros v. It\u00e1lia, a Corte Europeia de Direitos Humanos, aplicando o princ\u00edpio da veda\u00e7\u00e3o ao ne bis in idem, decidiu pela impossibilidade de imposi\u00e7\u00e3o de uma pena administrativa para uma conduta antes j\u00e1 sancionada na esfera criminal.<\/span><\/p>\n

Em tempos de Estados crescentemente intervencionistas e diante da manifesta incapacidade de os Parlamentos legislarem em favor dos direitos e garantias individuais, os tratados internacionais de Direitos Humanos, aut\u00eanticos cat\u00e1logos de conquistas da humanidade contra o poder estatal, representam o \u00faltimo basti\u00e3o de defesa das liberdades individuais.<\/span><\/p>\n

Neste sentido, a press\u00e3o por receita p\u00fablica tem levado os Estados a uma exacerba\u00e7\u00e3o na imposi\u00e7\u00e3o de san\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias destinadas a, atrav\u00e9s da amea\u00e7a de coa\u00e7\u00e3o, conseguir o cumprimento pelo contribuinte das obriga\u00e7\u00f5es que lhe s\u00e3o impostas pela lei tribut\u00e1ria. Este movimento de overpunishment exige a aplica\u00e7\u00e3o de princ\u00edpios constitucionais consagrados historicamente e constantes de conven\u00e7\u00f5es internacionais destinadas a prote\u00e7\u00e3o dos direitos humanos, como \u00e9 o caso do princ\u00edpio da proporcionalidade e da veda\u00e7\u00e3o ao ne bis in idem.<\/span><\/p>\n

A dupla imposi\u00e7\u00e3o sancionat\u00f3ria ao il\u00edcito tribut\u00e1rio \u2014 multas pecuni\u00e1rias agravadas e san\u00e7\u00f5es de natureza criminal \u2014 de forma cumulativa afigura-se inconstitucional porquanto n\u00e3o atende \u00e0s exig\u00eancias da veda\u00e7\u00e3o ao ne bis in idem, enquanto proje\u00e7\u00e3o do princ\u00edpio da proporcionalidade, garantias positivadas no Direito brasileiro pela Constitui\u00e7\u00e3o Federal, pelo Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Pol\u00edticos e pela Conven\u00e7\u00e3o Americana sobre Direitos Humanos, dos quais o Brasil \u00e9 signat\u00e1rio. Para atender aos comandos normativos impostos por aquelas garantias constitucionais \u00e9 imperativa a escolha de apenas uma via sancionat\u00f3ria (una via principle), considerada a gravidade da les\u00e3o jur\u00eddica representada pelo ato il\u00edcito tribut\u00e1rio.<\/span><\/p>\n

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[1] Cesare Beccaria, Dei delitti e dele pene, 3a. ed., Milano, Fetrinelli, 1993, VI.<\/span><\/p>\n

[2] Sobre a evolu\u00e7\u00e3o e o conte\u00fado jur\u00eddico do princ\u00edpio da proporcionalidade, cf. o nosso O princ\u00edpio da proporcionalidade e o direito tribut\u00e1rio, S\u00e3o Paulo, Dial\u00e9tica, 2000.<\/span><\/p>\n

[3] Sobre a proporcionalidade na Jurisprud\u00eancia do Supremo Tribunal Federal, cf. Curso de Direito Constitucional, de Gilmar Ferreira Mendes e Paulo Gustavo Gonet Branco, 14\u00aa ed, S\u00e3o Paulo, Saraiva, 2019, p. 229-232.<\/span><\/p>\n

[4] Art. 5\u00ba.<\/span><\/p>\n