{"id":68319,"date":"2026-09-30T10:07:25","date_gmt":"2026-09-30T13:07:25","guid":{"rendered":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/?p=68319"},"modified":"2026-09-30T10:07:25","modified_gmt":"2026-09-30T13:07:25","slug":"reforma-tributaria-e-contratos-publicos-o-risco-que-o-edital-nao-alocou","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/2026\/09\/30\/reforma-tributaria-e-contratos-publicos-o-risco-que-o-edital-nao-alocou\/","title":{"rendered":"REFORMA TRIBUT\u00c1RIA E CONTRATOS P\u00daBLICOS: O RISCO QUE O EDITAL N\u00c3O ALOCOU"},"content":{"rendered":"

Em 1789, a expectativa de que a Coroa lan\u00e7aria a derrama em Minas Gerais serviu de estopim para a conjura\u00e7\u00e3o que acabaria levando Tiradentes \u00e0 forca. O governador suspendeu a cobran\u00e7a antes que ela acontecesse, mas o estrago estava feito: o imposto produziu efeitos sem ter sido cobrado. Naquele mesmo ano, na Filad\u00e9lfia, Benjamin Franklin escreveu a um amigo franc\u00eas que nada neste mundo \u00e9 certo, exceto a morte e os impostos. Faltou acrescentar que o tamanho do imposto costuma ser bem menos certo do que a sua exist\u00eancia. \u00c9 nessa fresta, entre a certeza do tributo e a d\u00favida sobre a al\u00edquota, que est\u00e1 hoje boa parte dos contratos p\u00fablicos brasileiros.<\/span><\/p>\n

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Uma licita\u00e7\u00e3o aberta neste setembro de 2026 vai produzir um contrato que, com toda probabilidade, ser\u00e1 executado sob a CBS. Em janeiro de 2027, PIS e Cofins deixam de existir e a nova contribui\u00e7\u00e3o passa a ser cobrada integralmente. Entre 2029 e 2032, ICMS e ISS encolhem enquanto o IBS cresce, at\u00e9 que os tributos antigos desapare\u00e7am em 2033 (ADCT, artigos 125 a 133). Um contrato de servi\u00e7o cont\u00ednuo assinado hoje, prorrog\u00e1vel por at\u00e9 dez anos (Lei n\u00ba 14.133\/2021, artigo. 107), vai assistir a quase toda essa mudan\u00e7a. Nasce em um sistema tribut\u00e1rio e morre em outro.<\/span><\/p>\n

A Lei Complementar n\u00ba 214, de 16 de janeiro de 2025, percebeu o problema e dedicou um cap\u00edtulo inteiro ao reequil\u00edbrio dos contratos administrativos (artigos 373 a 377). Mas todo legislador escolhe a quem proteger, e este escolheu com precis\u00e3o de calend\u00e1rio. O artigo 373 cuida dos contratos firmados antes da entrada em vigor da lei complementar, e o \u00a7 1\u00ba estende a prote\u00e7\u00e3o aos contratos posteriores \u201ccuja proposta tenha sido apresentada antes de sua entrada em vigor\u201d. Como a LC 214 passou a vigorar na data de sua publica\u00e7\u00e3o (artigo 544), quem apresentou proposta depois disso ficou do lado de fora.<\/span><\/p>\n

O debate publicado at\u00e9 agora olhou, com raz\u00e3o, para os contratos antigos. Em artigo publicado nesta revista eletr\u00f4nica Consultor Jur\u00eddico<\/strong> em julho, Maur\u00edcio Zockun e coautores mostraram que a reforma n\u00e3o desequilibra automaticamente esses contratos e que o reequil\u00edbrio exige prova da varia\u00e7\u00e3o da carga tribut\u00e1ria efetiva. A pergunta de quem licitou depois de janeiro de 2025 \u00e9 mais inc\u00f4moda: ainda existe fundamento para pedir reequil\u00edbrio?<\/span><\/p>\n

O que a lei deu a uns e negou a outros<\/strong><\/span><\/p>\n

Os contratos alcan\u00e7ados pelo cap\u00edtulo da LC 214 recebem tratamento favor\u00e1vel em pelo menos tr\u00eas pontos. O artigo 374, \u00a7 1\u00ba, define o que se entende por carga tribut\u00e1ria efetiva, considerando os cr\u00e9ditos da n\u00e3o cumulatividade, a possibilidade de repasse, os efeitos da transi\u00e7\u00e3o e os benef\u00edcios fiscais perdidos. O artigo 376 cria procedimento administrativo espec\u00edfico, com tramita\u00e7\u00e3o priorit\u00e1ria, prazo de 90 dias para decis\u00e3o e possibilidade de reequil\u00edbrio provis\u00f3rio. E o artigo 374, \u00a7 2\u00ba, manda aplicar o regime inclusive aos contratos cuja matriz de riscos atribu\u00eda ao contratado os impactos tribut\u00e1rios supervenientes.<\/span><\/p>\n

O \u00faltimo ponto \u00e9 o decisivo. Para os contratos antigos, o legislador passou por cima do que as partes haviam combinado sobre risco tribut\u00e1rio. Para os novos, n\u00e3o fez o mesmo. Se o edital de 2025 ou de 2026 trouxe matriz de riscos atribuindo ao contratado as altera\u00e7\u00f5es na legisla\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria, a cl\u00e1usula vale, e o artigo 103, \u00a7 4\u00ba, da Lei 14.133 manda observ\u00e1-la na solu\u00e7\u00e3o dos pleitos. A mesma cl\u00e1usula que a lei complementar anulou para uns continua de p\u00e9 para outros. O que separa os dois grupos \u00e9 uma data.<\/span><\/p>\n

A obje\u00e7\u00e3o de quem j\u00e1 sabia<\/strong><\/span><\/p>\n

Fora do regime especial, restam as regras gerais da Lei 14.133. O artigo 134 manda alterar os pre\u00e7os, para mais ou para menos, se houver, \u201cap\u00f3s a data da apresenta\u00e7\u00e3o da proposta\u201d, cria\u00e7\u00e3o, altera\u00e7\u00e3o ou extin\u00e7\u00e3o de tributos com comprovada repercuss\u00e3o sobre os pre\u00e7os contratados. O artigo 103, \u00a7 5\u00ba, II, preserva o direito ao reequil\u00edbrio, mesmo diante da matriz de riscos, quando houver aumento ou redu\u00e7\u00e3o \u201cpor legisla\u00e7\u00e3o superveniente\u201d dos tributos diretamente pagos pelo contratado em decorr\u00eancia do contrato.<\/span><\/p>\n

Os dois dispositivos repousam sobre a mesma palavra, superveni\u00eancia, e \u00e9 nela que a Administra\u00e7\u00e3o vai se apoiar. O racioc\u00ednio seduz pela simplicidade. Se a LC 214 foi publicada antes da proposta, nada nela \u00e9 superveniente. O licitante sabia que PIS e Cofins morreriam em 2027 e que a CBS viria no lugar; cabia a ele p\u00f4r o risco no pre\u00e7o. Pedir reequil\u00edbrio depois seria o equivalente contratual de quem constr\u00f3i a casa na beira do rio e depois reclama da cheia.<\/span><\/p>\n

O argumento tem a eleg\u00e2ncia das meias-verdades: confunde a exist\u00eancia do tributo com o seu tamanho. A LC 214 desenhou a arquitetura do sistema, mas deixou vazios os c\u00f4modos mais importantes. As al\u00edquotas n\u00e3o est\u00e3o nela. Pelo artigo 14, cada ente fixar\u00e1 a sua por lei espec\u00edfica, vinculada ou n\u00e3o \u00e0 al\u00edquota de refer\u00eancia. Pelo artigo 18, as al\u00edquotas de refer\u00eancia ser\u00e3o fixadas por resolu\u00e7\u00e3o do Senado Federal, a da CBS a partir de 2027 e a do IBS a partir de 2029. Em 14 de setembro de 2026, a Receita Federal encaminhou ao Tribunal de Contas da Uni\u00e3o o modelo de c\u00e1lculo da al\u00edquota de refer\u00eancia da CBS para 2027, sem nenhuma estimativa num\u00e9rica. A pouco mais de tr\u00eas meses do in\u00edcio da cobran\u00e7a, nem a Uni\u00e3o sabe quanto vai cobrar. Seria curioso exigir do licitante uma clarivid\u00eancia que falta ao pr\u00f3prio credor.<\/span><\/p>\n

Quem apresenta proposta hoje n\u00e3o tem como calcular a carga efetiva que vai suportar em 2027, e menos ainda a de 2029 em diante. O resultado depende tamb\u00e9m do volume de cr\u00e9ditos que a sua cadeia de fornecedores vai gerar. A resolu\u00e7\u00e3o do Senado que fixar a al\u00edquota de refer\u00eancia e a lei de cada ente que definir a sua pr\u00f3pria s\u00e3o atos normativos posteriores \u00e0 proposta, e s\u00e3o eles que, de fato, alteram o tributo devido. Essa \u00e9 a altera\u00e7\u00e3o que interessa ao artigo 134. Quem mora na beira do rio sabe que haver\u00e1 cheia. N\u00e3o sabe se a \u00e1gua vai chegar ao tornozelo ou ao telhado.<\/span><\/p>\n

Mesmo quem recuse essa leitura encontra outra porta na pr\u00f3pria Lei 14.133. O artigo 124, II, \u201cd\u201d, autoriza o reequil\u00edbrio em decorr\u00eancia de fatos imprevis\u00edveis ou \u201cprevis\u00edveis de consequ\u00eancias incalcul\u00e1veis\u201d. Poucos fatos se encaixam t\u00e3o bem nessa categoria quanto a transi\u00e7\u00e3o para o IBS e a CBS. O cronograma est\u00e1 na Constitui\u00e7\u00e3o; as consequ\u00eancias sobre cada contrato, na data da proposta, n\u00e3o est\u00e3o em lugar nenhum. A ressalva \u00e9 que o mesmo dispositivo manda respeitar \u201ca reparti\u00e7\u00e3o objetiva de risco estabelecida no contrato\u201d. Como em todo labirinto bem constru\u00eddo, voltamos \u00e0 sala de onde partimos: a matriz de riscos.<\/span><\/p>\n

O sil\u00eancio dos editais<\/strong><\/span><\/p>\n

Wittgenstein encerrou o Tractatus com a recomenda\u00e7\u00e3o de calar sobre aquilo de que n\u00e3o se pode falar. Os editais levaram o conselho longe demais e calam justamente sobre aquilo de que podiam e deviam falar. A matriz de riscos s\u00f3 \u00e9 obrigat\u00f3ria nas obras e servi\u00e7os de grande vulto e nas contrata\u00e7\u00f5es integradas e semi-integradas (artigo 22, \u00a7 3\u00ba). Na maior parte das licita\u00e7\u00f5es de servi\u00e7os cont\u00ednuos, sobretudo nos munic\u00edpios, ela n\u00e3o existe ou surge como anexo padronizado, herdado de editais anteriores \u00e0 reforma. Reaproveitar o edital do ano passado \u00e9 pr\u00e1tica antiga e quase sempre inofensiva. Em tempo de mudan\u00e7a de regime tribut\u00e1rio, deixa de ser. S\u00e3o comuns cl\u00e1usulas gen\u00e9ricas que atribuem ao contratado os riscos de altera\u00e7\u00e3o da legisla\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria, sem distinguir a cria\u00e7\u00e3o de tributos novos de ajustes pontuais e sem qualquer refer\u00eancia \u00e0 transi\u00e7\u00e3o que a Constitui\u00e7\u00e3o j\u00e1 contratou.<\/span><\/p>\n

Nesse cen\u00e1rio, h\u00e1 tr\u00eas situa\u00e7\u00f5es poss\u00edveis. Na primeira, o edital nada diz sobre risco tribut\u00e1rio, e o contratado pode invocar os artigos 124, II, \u201cd\u201d, e 134, com o \u00f4nus de demonstrar a repercuss\u00e3o efetiva no pre\u00e7o. Na segunda, o edital traz cl\u00e1usula gen\u00e9rica que atribui o risco tribut\u00e1rio ao contratado, e a discuss\u00e3o se desloca para o artigo 103, \u00a7 5\u00ba, II, que ressalva a legisla\u00e7\u00e3o superveniente mesmo quando o risco foi alocado, fazendo reaparecer a controv\u00e9rsia sobre o que \u00e9 superveniente. Na terceira, o edital enfrenta expressamente a transi\u00e7\u00e3o e prev\u00ea como os tributos ser\u00e3o substitu\u00eddos na planilha e por qual m\u00e9todo o pre\u00e7o ser\u00e1 revisto. S\u00f3 nesta \u00faltima o risco foi, de fato, alocado.<\/span><\/p>\n

A terceira situa\u00e7\u00e3o \u00e9 rara. Na pr\u00e1tica, as administra\u00e7\u00f5es est\u00e3o licitando contratos de longa dura\u00e7\u00e3o sem dizer o que acontece com o pre\u00e7o quando PIS e Cofins sa\u00edrem da planilha e a CBS entrar. O risco existe, a lei complementar n\u00e3o o resolveu para esses contratos e o edital fez de conta que ele n\u00e3o estava ali. O desfecho prov\u00e1vel \u00e9 o lit\u00edgio: pedidos de reequil\u00edbrio indeferidos com base na ci\u00eancia pr\u00e9via da LC 214, representa\u00e7\u00f5es nos Tribunais de Contas e a\u00e7\u00f5es judiciais que v\u00e3o discutir, caso a caso, o sentido de uma \u00fanica palavra. O Direito brasileiro tem longa tradi\u00e7\u00e3o de gastar anos em torno de um voc\u00e1bulo.<\/span><\/p>\n

M\u00e3o dupla<\/strong><\/span><\/p>\n

Seria um erro tratar o tema como drama exclusivo do contratado. O artigo 134 fala em altera\u00e7\u00e3o \u201cpara mais ou para menos\u201d, e o artigo 103, \u00a7 5\u00ba, II, em \u201caumento ou redu\u00e7\u00e3o\u201d. Em contratos cujos insumos geram cr\u00e9ditos amplos, a carga efetiva pode cair, e a Administra\u00e7\u00e3o ter\u00e1 o dever de revisar o pre\u00e7o para baixo. Os Tribunais de Contas certamente v\u00e3o cobrar essa revis\u00e3o, e a falta de par\u00e2metro no edital dificulta o c\u00e1lculo tanto quanto no caso inverso.<\/span><\/p>\n

Nos servi\u00e7os com dedica\u00e7\u00e3o exclusiva ou predomin\u00e2ncia de m\u00e3o de obra, como limpeza, vigil\u00e2ncia e apoio administrativo, o quadro tende a ser outro. A folha de sal\u00e1rios n\u00e3o gera cr\u00e9dito de IBS e CBS, e muitas dessas empresas apuravam PIS e Cofins no regime cumulativo, \u00e0 al\u00edquota conjunta de 3,65%. A passagem para tributos n\u00e3o cumulativos, com poucos insumos credit\u00e1veis, pode elevar a carga efetiva de forma relevante. S\u00e3o justamente esses os contratos mais longos e mais numerosos da administra\u00e7\u00e3o. \u00c9 neles que a conta, se vier, ser\u00e1 mais alta.<\/span><\/p>\n

Ulisses e o mastro<\/strong><\/span><\/p>\n

Ulisses sabia que ia ouvir as sereias e sabia que n\u00e3o resistiria a elas. Por isso mandou que o amarrassem ao mastro antes da travessia, e n\u00e3o durante. O edital \u00e9 o mastro, e o momento de se amarrar \u00e9 agora.<\/span><\/p>\n

Para a administra\u00e7\u00e3o, a provid\u00eancia \u00e9 simples e barata: enfrentar o tema no edital. Basta exigir planilha com os tributos atuais discriminados e prever que, na transi\u00e7\u00e3o, eles ser\u00e3o substitu\u00eddos pelos novos na medida da carga efetiva comprovada, adotando por analogia os crit\u00e9rios do artigo 374, \u00a7 1\u00ba, da LC 214. Nada impede, ainda, prever rito semelhante ao do artigo 376. Isso reduz a margem de incerteza que os licitantes embutem no pre\u00e7o e evita que a administra\u00e7\u00e3o pague duas vezes: primeiro, pelo pr\u00eamio de risco incorporado \u00e0 proposta; depois, pelo reequil\u00edbrio concedido.<\/span><\/p>\n

Para o licitante, o momento de agir \u00e9 antes da sess\u00e3o. O artigo 164 permite pedir esclarecimento ou impugnar o edital at\u00e9 tr\u00eas dias \u00fateis antes da abertura do certame. Uma pergunta objetiva sobre como a administra\u00e7\u00e3o tratar\u00e1 a substitui\u00e7\u00e3o dos tributos na transi\u00e7\u00e3o exige resposta formal, que passa a integrar as regras da licita\u00e7\u00e3o. Se a resposta for evasiva, o licitante ter\u00e1 ao menos documentado que o risco n\u00e3o foi alocado. Conv\u00e9m tamb\u00e9m registrar na proposta as premissas tribut\u00e1rias adotadas, com os tributos discriminados, para que a varia\u00e7\u00e3o futura possa ser medida.<\/span><\/p>\n

Para quem j\u00e1 tem contrato assinado com proposta posterior a janeiro de 2025, o cuidado \u00e9 com o prazo. O pedido de reequil\u00edbrio deve ser formulado durante a vig\u00eancia do contrato e antes de eventual prorroga\u00e7\u00e3o (Lei 14.133, artigo 131, par\u00e1grafo \u00fanico). Muitos contratos ser\u00e3o prorrogados nos primeiros meses de 2027, e assinar o termo aditivo sem ressalva, depois que a CBS come\u00e7ar a ser cobrada, pode ser lido como aceita\u00e7\u00e3o do pre\u00e7o sob o novo sistema.<\/span><\/p>\n

Nada se perde<\/strong><\/span><\/p>\n

Diz a m\u00e1xima atribu\u00edda a Lavoisier que na natureza nada se cria, nada se perde, tudo se transforma. O risco contratual obedece \u00e0 mesma lei. A LC 214 protegeu quem contratou antes dela e deixou os demais entregues \u00e0 Lei 14.133 e ao que os editais disseram. Na maioria das vezes, os editais n\u00e3o disseram nada. A tese de que o licitante conhecia a reforma e assumiu o risco ao formular a proposta n\u00e3o resiste ao fato de que nem a Uni\u00e3o sabe, hoje, qual ser\u00e1 a al\u00edquota da CBS no ano que vem. Ainda assim, \u00e9 essa a tese que se deve esperar do outro lado da mesa.<\/span><\/p>\n

O risco que o edital n\u00e3o alocou n\u00e3o desaparece. Transforma-se em processo administrativo, em representa\u00e7\u00e3o no Tribunal de Contas, em a\u00e7\u00e3o judicial. Em Vila Rica, a derrama anunciada produziu uma conjura\u00e7\u00e3o. Nos contratos p\u00fablicos, a al\u00edquota desconhecida tende a produzir algo menos heroico e bem mais caro: contencioso.<\/span><\/p>\n

FONTE: CONSULTOR JUR\u00cdDICO – POR GABRIEL MACIEL FONTES<\/strong><\/span><\/p>\n

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