{"id":68314,"date":"2026-09-30T10:03:46","date_gmt":"2026-09-30T13:03:46","guid":{"rendered":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/?p=68314"},"modified":"2026-09-30T10:03:50","modified_gmt":"2026-09-30T13:03:50","slug":"ibs-e-cbs-unidade-material-contencioso-fragmentado","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/2026\/09\/30\/ibs-e-cbs-unidade-material-contencioso-fragmentado\/","title":{"rendered":"IBS E CBS: UNIDADE MATERIAL, CONTENCIOSO FRAGMENTADO"},"content":{"rendered":"

A reforma tribut\u00e1ria construiu o IBS e a CBS para funcionar de maneira coordenada. O modelo \u00e9 dual quanto \u00e0 compet\u00eancia, mas busca unidade em aspectos fundamentais da incid\u00eancia: fatos geradores, bases de c\u00e1lculo, sujeitos passivos, imunidades, regimes diferenciados e creditamento.<\/span><\/p>\n

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A l\u00f3gica \u00e9 compreens\u00edvel. Para quem produz, compra, vende ou presta servi\u00e7os, pouco importa que a arrecada\u00e7\u00e3o seja distribu\u00edda entre entes distintos. A simplifica\u00e7\u00e3o depende de que a tributa\u00e7\u00e3o seja percebida, tanto quanto poss\u00edvel, como um sistema integrado.<\/span><\/p>\n

O desafio come\u00e7a quando h\u00e1 controv\u00e9rsia.<\/span><\/p>\n

Dois trabalhos recentes ajudam a enxergar o problema por \u00e2ngulos complementares. Em junho, o Jota<\/em> publicou o relat\u00f3rio especial \u201cJusti\u00e7a estadual e federal divergem em decis\u00f5es sobre suspens\u00e3o de CBS e IBS\u201d<\/a>, de Diane Bikel, que mostrou que o mesmo dispositivo da LC 214\/2025 j\u00e1 produziu decis\u00f5es de m\u00e9rito em sentidos diferentes na Justi\u00e7a Federal e na Justi\u00e7a estadual, respectivamente quanto \u00e0 CBS e ao IBS. Em 21 de agosto de 2026, Alessandra Okuma publicou nesta coluna o artigo \u201cO contencioso do IBS\/CBS: assimetrias e complexidades\u201d<\/a>, no qual chamou aten\u00e7\u00e3o para assimetrias existentes entre os processos administrativos dos dois tributos.<\/span><\/p>\n

Os trabalhos tratam de momentos diferentes. Lidos em conjunto, por\u00e9m, apontam para uma quest\u00e3o institucional maior: constru\u00edmos tributos materialmente integrados sem assegurar, na mesma intensidade, integra\u00e7\u00e3o na forma de solucionar as controv\u00e9rsias que deles surgir\u00e3o.<\/span><\/p>\n

A fragmenta\u00e7\u00e3o come\u00e7a antes do Judici\u00e1rio<\/strong><\/span><\/p>\n

A exist\u00eancia de estruturas administrativas distintas \u00e9 consequ\u00eancia natural do IVA dual brasileiro. A CBS \u00e9 federal. O IBS pertence a estados, munic\u00edpios e Distrito Federal e ser\u00e1 administrado em estrutura pr\u00f3pria. N\u00e3o seria razo\u00e1vel pretender eliminar toda diferen\u00e7a entre os dois sistemas.<\/span><\/p>\n

Mas \u00e9 preciso distinguir as diferen\u00e7as exigidas pelo federalismo daquelas que apenas acrescentam complexidade processual.<\/span><\/p>\n

O artigo de Alessandra Okuma mostra que essa assimetria pode aparecer em aspectos bastante concretos: contagem de prazos, organiza\u00e7\u00e3o das inst\u00e2ncias recursais e mecanismos de uniformiza\u00e7\u00e3o. Isoladamente, cada diferen\u00e7a pode parecer administr\u00e1vel. O problema surge quando a mesma opera\u00e7\u00e3o gera autua\u00e7\u00f5es de IBS e CBS.<\/span><\/p>\n

Os fatos podem ser os mesmos. Os contratos, os documentos e a quest\u00e3o material tamb\u00e9m. Em muitas situa\u00e7\u00f5es, a pr\u00f3pria disciplina legal ser\u00e1 comum. Ainda assim, o contribuinte poder\u00e1 ter de controlar calend\u00e1rios diferentes, percorrer rotas recursais distintas e provocar \u00f3rg\u00e3os julgadores diversos.<\/span><\/p>\n

A complexidade invade outro lugar.<\/span><\/p>\n

Em vez de estar exclusivamente na defini\u00e7\u00e3o da incid\u00eancia, passa a estar tamb\u00e9m na defini\u00e7\u00e3o de como discutir essa incid\u00eancia.<\/span><\/p>\n

Isso tem uma consequ\u00eancia pr\u00e1tica relevante. O departamento fiscal ou jur\u00eddico n\u00e3o ter\u00e1 de responder apenas \u00e0 pergunta \u201cqual \u00e9 a interpreta\u00e7\u00e3o correta da legisla\u00e7\u00e3o?\u201d. Em determinados casos, precisar\u00e1 responder antes a outra: \u201cqual \u00e9 o caminho processual correto para fazer essa interpreta\u00e7\u00e3o prevalecer em cada tributo?\u201d.<\/span><\/p>\n

Para um sistema que nasceu sob a promessa de simplifica\u00e7\u00e3o, essa n\u00e3o \u00e9 uma quest\u00e3o secund\u00e1ria.<\/span><\/p>\n

Quando a diverg\u00eancia deixa de ser hip\u00f3tese<\/strong><\/span><\/p>\n

O relat\u00f3rio mostra que a preocupa\u00e7\u00e3o j\u00e1 n\u00e3o \u00e9 apenas te\u00f3rica.<\/span><\/p>\n

Tomada como exemplo, a controv\u00e9rsia relatada envolve o artigo 82 da LC 214\/2025, que condiciona a suspens\u00e3o do IBS e da CBS em determinadas exporta\u00e7\u00f5es indiretas ao cumprimento de requisitos, entre eles certifica\u00e7\u00e3o no Programa Operador Econ\u00f4mico Autorizado e determinada capacidade patrimonial da empresa comercial exportadora.<\/span><\/p>\n

O Conselho Brasileiro das Empresas Comerciais Importadoras e Exportadoras levou a quest\u00e3o ao Judici\u00e1rio. Como n\u00e3o existe uma \u00fanica jurisdi\u00e7\u00e3o para os dois tributos, a CBS foi discutida na Justi\u00e7a Federal e o IBS na Justi\u00e7a Estadual.<\/span><\/p>\n

A quest\u00e3o essencial era a mesma: saber se as condicionantes criadas pela lei complementar constituem mecanismos leg\u00edtimos de operacionaliza\u00e7\u00e3o da desonera\u00e7\u00e3o das exporta\u00e7\u00f5es ou restri\u00e7\u00f5es incompat\u00edveis com a prote\u00e7\u00e3o constitucional conferida a essas opera\u00e7\u00f5es.<\/span><\/p>\n

As respostas foram diferentes.<\/span><\/p>\n

Quanto \u00e0 CBS, a Justi\u00e7a Federal entendeu que o artigo 82 apenas estabeleceu mecanismos operacionais para assegurar que o benef\u00edcio alcance opera\u00e7\u00f5es efetivamente destinadas ao exterior. Quanto ao IBS, a Justi\u00e7a Estadual considerou que as exig\u00eancias extrapolam a regulamenta\u00e7\u00e3o e restringem indevidamente a desonera\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

As decis\u00f5es ainda est\u00e3o sujeitas a recurso, e seria precipitado extrair delas qualquer conclus\u00e3o sobre a jurisprud\u00eancia que prevalecer\u00e1.<\/span><\/p>\n

O dado relevante \u00e9 institucional: uma \u00fanica realidade econ\u00f4mica, submetida a uma disciplina material comum, j\u00e1 foi capaz de produzir duas respostas jurisdicionais distintas porque cada parcela do IVA dual percorreu uma estrutura judicial diferente.<\/span><\/p>\n

O contencioso pode reconstruir a complexidade<\/strong><\/span><\/p>\n

Decis\u00f5es divergentes existem em qualquer sistema jur\u00eddico. O problema n\u00e3o \u00e9 imaginar que o IBS e a CBS devam nascer com jurisprud\u00eancia absolutamente uniforme.<\/span><\/p>\n

A quest\u00e3o \u00e9 a capacidade do sistema de transformar diverg\u00eancia em orienta\u00e7\u00e3o comum em prazo compat\u00edvel com a vida econ\u00f4mica.<\/span><\/p>\n

Uma diverg\u00eancia resolvida rapidamente \u00e9 parte normal da forma\u00e7\u00e3o jurisprudencial. Uma diverg\u00eancia que se prolonga durante anos torna-se inseguran\u00e7a jur\u00eddica.<\/span><\/p>\n

E o custo surge antes do tr\u00e2nsito em julgado.<\/span><\/p>\n

Empresas formam pre\u00e7os, celebram contratos, apuram margens, reconhecem cr\u00e9ditos, constituem provis\u00f5es e aprovam investimentos enquanto os processos tramitam. Se uma mesma opera\u00e7\u00e3o puder receber tratamentos diferentes para IBS e CBS, essa incerteza entra na tomada de decis\u00e3o empresarial.<\/span><\/p>\n

O custo do contencioso, portanto, n\u00e3o se resume a honor\u00e1rios, garantias ou dep\u00f3sitos. Existe um custo econ\u00f4mico decorrente da falta de previsibilidade sobre qual interpreta\u00e7\u00e3o ser\u00e1 aplicada.<\/span><\/p>\n

Esse ponto \u00e9 especialmente importante porque uma das ambi\u00e7\u00f5es da reforma \u00e9 justamente reduzir a litigiosidade acumulada pelo sistema anterior. ICMS, ISS, PIS e Cofins produziram durante d\u00e9cadas controv\u00e9rsias alimentadas por diferen\u00e7as de compet\u00eancia, conceitos, regimes de cr\u00e9dito e legisla\u00e7\u00f5es locais.<\/span><\/p>\n

A aproxima\u00e7\u00e3o material entre IBS e CBS pretende eliminar parte dessas fric\u00e7\u00f5es.<\/span><\/p>\n

Mas, se a solu\u00e7\u00e3o de conflitos permanecer excessivamente fragmentada, existe o risco de parte da complexidade retirada da legisla\u00e7\u00e3o reaparecer no contencioso.<\/span><\/p>\n

Antes, discut\u00edamos muitas vezes qual tributo incidia ou qual legisla\u00e7\u00e3o local era aplic\u00e1vel. No novo sistema, poderemos discutir se a mesma regra comum deve produzir efeitos diferentes dependendo do caminho administrativo ou judicial percorrido.<\/span><\/p>\n

\u00c9 uma complexidade de outra natureza, mas continua sendo complexidade.<\/span><\/p>\n

Uma nova tentativa de harmoniza\u00e7\u00e3o<\/strong><\/span><\/p>\n

Uma mudan\u00e7a legislativa superveniente acrescenta uma nova dimens\u00e3o ao debate. Publicada em 4 de setembro de 2026, a LC 236\/2026<\/a> alterou o C\u00f3digo Tribut\u00e1rio Nacional para instituir normas gerais de processo administrativo fiscal aplic\u00e1veis \u00e0s administra\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias da Uni\u00e3o, dos estados, do Distrito Federal e dos munic\u00edpios.<\/span><\/p>\n

Entre os par\u00e2metros nacionais est\u00e3o prazos de 20 dias para impugna\u00e7\u00e3o, recurso volunt\u00e1rio e recurso especial, contados em dias \u00fateis, al\u00e9m da suspens\u00e3o dos prazos entre 20 de dezembro e 20 de janeiro. A lei determinou ainda que Uni\u00e3o, estados, Distrito Federal e munic\u00edpios adaptem sua legisla\u00e7\u00e3o em at\u00e9 dois anos; se isso n\u00e3o ocorrer, os novos artigos 208-A a 208-J do CTN passam a ser aplicados at\u00e9 a edi\u00e7\u00e3o de disciplina espec\u00edfica.<\/span><\/p>\n

Esse movimento vai justamente na dire\u00e7\u00e3o de reduzir parte das assimetrias que vinham sendo identificadas. E corrige uma premissa importante: a LC 236 n\u00e3o cuida apenas do processo federal da CBS. Ao inserir normas gerais no CTN, cria um n\u00facleo processual nacional.<\/span><\/p>\n

No IBS, por\u00e9m, a quest\u00e3o ganha uma particularidade. A LC 227\/2026<\/a> j\u00e1 instituiu um processo administrativo pr\u00f3prio, conduzido de forma integrada pelo CGIBS. A pergunta deixa de ser se Estados e Munic\u00edpios dever\u00e3o simplesmente reproduzir seus ritos tradicionais e passa a ser como o novo n\u00facleo nacional do CTN conviver\u00e1 com o regime especial do IBS e com o processo aplic\u00e1vel \u00e0 CBS.<\/span><\/p>\n

H\u00e1 inclusive um ponto que ilustra a necessidade de coordena\u00e7\u00e3o. O novo artigo 208-D do CTN prev\u00ea, como regra geral, prazo de 20 dias \u00fateis para recurso especial quando houver inst\u00e2ncia superior. J\u00e1 o artigo 323-G da LC 214\/2025<\/a>, inclu\u00eddo pela LC 227, estabelece prazo de dez dias \u00fateis para o recurso especial \u00e0 C\u00e2mara Nacional de Integra\u00e7\u00e3o. A leitura sistem\u00e1tica dever\u00e1 definir o alcance da norma geral diante da disciplina especial. Mais importante do que antecipar a resposta \u00e9 perceber que a pr\u00f3pria tentativa de uniformiza\u00e7\u00e3o exigir\u00e1 harmoniza\u00e7\u00e3o entre as leis complementares.<\/span><\/p>\n

A LC 236, portanto, \u00e9 ao mesmo tempo uma resposta e um novo teste para a arquitetura do contencioso. Ela aproxima procedimentos, mas torna ainda mais importante definir com clareza como as normas gerais nacionais se articulam com os regimes espec\u00edficos dos dois tributos.<\/span><\/p>\n

A integra\u00e7\u00e3o precisa atravessar as inst\u00e2ncias<\/strong><\/span><\/p>\n

A cria\u00e7\u00e3o da C\u00e2mara Nacional de Integra\u00e7\u00e3o do Contencioso Administrativo do IBS e da CBS demonstra que o legislador reconheceu a necessidade de harmoniza\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

\u00c9 uma pe\u00e7a importante do desenho.<\/span><\/p>\n

Mas uma inst\u00e2ncia de uniformiza\u00e7\u00e3o n\u00e3o elimina, por si s\u00f3, as diferen\u00e7as existentes ao longo de todo o processo. Antes de chegar a ela, o contribuinte poder\u00e1 ter percorrido procedimentos distintos e enfrentado entendimentos diferentes nas estruturas do IBS e da CBS.<\/span><\/p>\n

H\u00e1 ainda uma quest\u00e3o anterior: definir quando determinada controv\u00e9rsia envolve legisla\u00e7\u00e3o comum aos dois tributos. Essa qualifica\u00e7\u00e3o pode interferir no recurso cab\u00edvel e no \u00f3rg\u00e3o competente para apreci\u00e1-lo.<\/span><\/p>\n

Em outras palavras, a discuss\u00e3o sobre o m\u00e9rito poder\u00e1 ser precedida por uma discuss\u00e3o sobre a pr\u00f3pria arquitetura do contencioso.<\/span><\/p>\n

Al\u00e9m disso, a C\u00e2mara Nacional de Integra\u00e7\u00e3o atua no \u00e2mbito administrativo. Ela n\u00e3o resolve o problema evidenciado pelo caso do artigo 82 quando a diverg\u00eancia se instala entre Justi\u00e7a Estadual e Justi\u00e7a Federal.<\/span><\/p>\n

Se a mat\u00e9ria for constitucional, o Supremo Tribunal Federal naturalmente poder\u00e1 exercer fun\u00e7\u00e3o uniformizadora. A situa\u00e7\u00e3o \u00e9 menos simples quando a diverg\u00eancia disser respeito predominantemente \u00e0 interpreta\u00e7\u00e3o da legisla\u00e7\u00e3o complementar comum aos dois tributos.<\/span><\/p>\n

A\u00ed surge uma pergunta que a implanta\u00e7\u00e3o do sistema ter\u00e1 de enfrentar: como evitar que a converg\u00eancia legislativa entre IBS e CBS seja desfeita por trajet\u00f3rias jurisprudenciais paralelas?<\/span><\/p>\n

Dualidade n\u00e3o significa descoordena\u00e7\u00e3o<\/strong><\/span><\/p>\n

N\u00e3o se trata de transformar IBS e CBS em um \u00fanico tributo por via processual.<\/span><\/p>\n

A dualidade foi uma escolha constitucional ligada \u00e0 estrutura federativa brasileira. Existem compet\u00eancias distintas e raz\u00f5es leg\u00edtimas para a exist\u00eancia de administra\u00e7\u00f5es e \u00f3rg\u00e3os julgadores pr\u00f3prios.<\/span><\/p>\n

O ponto \u00e9 outro.<\/span><\/p>\n

\u00c9 necess\u00e1rio identificar quais diferen\u00e7as processuais s\u00e3o indispens\u00e1veis \u00e0 preserva\u00e7\u00e3o dessa autonomia e quais podem ser harmonizadas sem qualquer preju\u00edzo ao federalismo.<\/span><\/p>\n

Prazos, requisitos recursais, crit\u00e9rios para identificar mat\u00e9rias comuns, mecanismos de forma\u00e7\u00e3o de precedentes e instrumentos de comunica\u00e7\u00e3o entre as estruturas decis\u00f3rias devem ser avaliados a partir dessa perspectiva.<\/span><\/p>\n

A pergunta n\u00e3o deveria ser se \u00e9 poss\u00edvel tornar os dois contenciosos id\u00eanticos.<\/span><\/p>\n

Deveria ser: quanto de diferen\u00e7a \u00e9 realmente necess\u00e1rio?<\/span><\/p>\n

Essa mudan\u00e7a de perspectiva \u00e9 importante porque a simplicidade prevista como valor do novo sistema n\u00e3o pode terminar no momento em que surge uma autua\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

Para o contribuinte, pouco adianta ter regras materiais convergentes se a diverg\u00eancia sobre essas regras exige duas estrat\u00e9gias, dois calend\u00e1rios, duas estruturas decis\u00f3rias e, ao final, pode produzir duas respostas incompat\u00edveis.<\/span><\/p>\n

O contencioso tamb\u00e9m \u00e9 parte do sistema tribut\u00e1rio<\/strong><\/span><\/p>\n

H\u00e1 ainda uma dimens\u00e3o econ\u00f4mica.<\/span><\/p>\n

Em um IVA baseado em n\u00e3o cumulatividade ampla, quest\u00f5es envolvendo cr\u00e9ditos, restitui\u00e7\u00f5es e ressarcimentos afetam diretamente o caixa das empresas. Uma controv\u00e9rsia prolongada sobre a recupera\u00e7\u00e3o de um cr\u00e9dito n\u00e3o representa apenas um problema jur\u00eddico: representa capital de giro indispon\u00edvel.<\/span><\/p>\n

O mesmo vale para disputas que interferem em pre\u00e7os, contratos e investimentos.<\/span><\/p>\n

Por isso, a qualidade institucional do contencioso deve ser considerada parte da efici\u00eancia do pr\u00f3prio modelo tribut\u00e1rio.<\/span><\/p>\n

Um bom IVA n\u00e3o \u00e9 apenas aquele que calcula corretamente o valor agregado. \u00c9 tamb\u00e9m aquele que oferece mecanismos previs\u00edveis e relativamente r\u00e1pidos para solucionar diverg\u00eancias sobre esse c\u00e1lculo.<\/span><\/p>\n

A reforma ainda oferece uma vantagem rara para ajustes: o problema foi percebido, o sistema est\u00e1 em implanta\u00e7\u00e3o, as estruturas administrativas est\u00e3o sendo organizadas, a jurisprud\u00eancia ainda \u00e9 incipiente e o estoque de lit\u00edgios \u00e9 pequeno.<\/span><\/p>\n

Durante d\u00e9cadas, o Brasil tentou corrigir problemas do sistema anterior depois que milhares de interpreta\u00e7\u00f5es e milh\u00f5es de processos j\u00e1 existiam. No IBS e na CBS existe a oportunidade de fazer o contr\u00e1rio: identificar as fric\u00e7\u00f5es antes que elas se consolidem.<\/span><\/p>\n

Nesse sentido, o relat\u00f3rio do Jota<\/em> e o artigo publicado nesta revista eletr\u00f4nica Consultor Jur\u00eddico n\u00e3o devem ser lidos como sinais de fracasso da reforma. Funcionam melhor como testes antecipados de sua arquitetura institucional.<\/span><\/p>\n

Eles mostram que a simplifica\u00e7\u00e3o precisa avan\u00e7ar um passo al\u00e9m.<\/span><\/p>\n

IBS e CBS foram constru\u00eddos para falar uma linguagem material semelhante. O desafio agora \u00e9 garantir que as institui\u00e7\u00f5es encarregadas de interpretar essa linguagem consigam conversar entre si.<\/span><\/p>\n

A reforma tribut\u00e1ria n\u00e3o estar\u00e1 verdadeiramente simplificada apenas quando o contribuinte souber calcular os novos tributos.<\/span><\/p>\n

Estar\u00e1 mais pr\u00f3xima desse objetivo quando, diante de uma \u00fanica controv\u00e9rsia econ\u00f4mica, tamb\u00e9m puder confiar que o Estado ser\u00e1 capaz de produzir uma resposta coerente.<\/span><\/p>\n

FONTE:\u00a0 CONSULTOR JUR\u00cdDICO – POR MAUR\u00cdCIO BELLUCCI<\/strong><\/span><\/p>\n

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