{"id":67417,"date":"2026-09-08T10:28:55","date_gmt":"2026-09-08T13:28:55","guid":{"rendered":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/?p=67417"},"modified":"2026-09-08T10:29:09","modified_gmt":"2026-09-08T13:29:09","slug":"ibs-e-cbs-nos-contratos-de-concessao-de-aeroportos","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/2026\/09\/08\/ibs-e-cbs-nos-contratos-de-concessao-de-aeroportos\/","title":{"rendered":"IBS E CBS NOS CONTRATOS DE CONCESS\u00c3O DE AEROPORTOS"},"content":{"rendered":"

O impacto do IBS e da CBS sobre o setor a\u00e9reo virou tema de audi\u00eancia p\u00fablica, o que fez o Minist\u00e9rio da Fazenda apontar que n\u00e3o deve ocorrer aumento generalizado e desproporcional das passagens a\u00e9reas. Para as associa\u00e7\u00f5es ligadas ao setor e para as companhias a\u00e9reas, existe uma proje\u00e7\u00e3o de alta em raz\u00e3o da nova carga tribut\u00e1ria, com aumento significativo dos pre\u00e7os das passagens dom\u00e9sticas e internacionais em cerca de 20% a 26%. Todo esse debate, por\u00e9m, tem um destinat\u00e1rio s\u00f3: as companhias a\u00e9reas. Passou praticamente em branco o efeito da reforma sobre as concession\u00e1rias de aeroportos, cujos contratos foram modelados sobre uma equa\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria anterior \u00e0 edi\u00e7\u00e3o da Emenda Constitucional 132\/2023 e da Lei Complementar 214\/2025.<\/span><\/p>\n

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A omiss\u00e3o \u00e9 problem\u00e1tica porque o setor aeroportu\u00e1rio compreende uma das atividades econ\u00f4micas mais relevantes para o pa\u00eds. Neste breve artigo, pretendemos abordar tr\u00eas controv\u00e9rsias que orbitam a tem\u00e1tica: (1) o tratamento da outorga na cadeia de cr\u00e9ditos; (2) a fronteira entre receitas tarif\u00e1rias e n\u00e3o tarif\u00e1rias; e (3) os limites do artigo 374 da LC 214\/2025 como instrumento de recomposi\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

A quest\u00e3o, em especial, assume contornos particulares no \u00e2mbito das concess\u00f5es aeroportu\u00e1rias, porque diferentemente de opera\u00e7\u00f5es desenvolvidas em regime de livre mercado, essas concess\u00f5es foram baseadas em contratos de longo prazo, estruturados a partir de premissas econ\u00f4micas, financeiras e tribut\u00e1rias que condicionaram tanto o valor das outorgas quanto a forma\u00e7\u00e3o das tarifas e as proje\u00e7\u00f5es de receitas ao longo de sua execu\u00e7\u00e3o. A substitui\u00e7\u00e3o do sistema tribut\u00e1rio que serviu de refer\u00eancia a essa modelagem n\u00e3o representa, portanto, simples altera\u00e7\u00e3o da carga incidente sobre a atividade, haja vista o impacto na pr\u00f3pria equa\u00e7\u00e3o sobre a qual foram estruturados os contratos de concess\u00e3o.<\/span><\/p>\n

A maior discuss\u00e3o a respeito do assunto que antecedeu a promulga\u00e7\u00e3o da EC 132\/2023 deu-se sobre os contratos de concess\u00f5es no setor rodovi\u00e1rio, notadamente porque a al\u00edquota sobre as receitas com ped\u00e1gio tende a sair de 3,65% de PIS\/Cofins cumulativos, na maioria dos casos, para algo estimado em 27% de IBS mais CBS. A pr\u00f3pria ANTT reconheceu publicamente o evento como incidente de desequil\u00edbrio nos contratos firmados com as companhias rodovi\u00e1rias.<\/span><\/p>\n

J\u00e1 o setor de infraestrutura aeroportu\u00e1ria parte de outro lugar, embora n\u00e3o necessariamente melhor. O artigo 10, XXIII, da Lei 10.833\/2003 manteve no regime cumulativo apenas \u201cas receitas decorrentes de presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos de concession\u00e1rias operadoras de rodovias<\/em>\u201c. N\u00e3o h\u00e1 inciso equivalente para operadores aeroportu\u00e1rios, que recolhem PIS\/Cofins n\u00e3o cumulativos a 9,25% sobre receitas tarif\u00e1rias e n\u00e3o tarif\u00e1rias, somados ao ISS de at\u00e9 5% sobre os servi\u00e7os do item 20.01 da lista da LC 116\/2003. O acr\u00e9scimo nominal em pontos percentuais \u00e9 menor, contudo a base sobre a qual os tributos incidem \u00e9 muito mais heterog\u00eanea.<\/span><\/p>\n

Outorga: custo que n\u00e3o gera cr\u00e9dito<\/strong><\/span><\/p>\n

Aqui est\u00e1, a nosso ver, o vetor central de desequil\u00edbrio, e o menos discutido. As concess\u00f5es aeroportu\u00e1rias s\u00e3o estruturadas sobre contribui\u00e7\u00e3o fixa, parcelada ao longo do prazo, e contribui\u00e7\u00e3o vari\u00e1vel, calculada como percentual da receita bruta. N\u00e3o s\u00e3o valores marginais: s\u00f3 de contribui\u00e7\u00e3o vari\u00e1vel de 2024, a concession\u00e1ria de Guarulhos, por exemplo, recolheu cerca de R$ 371 milh\u00f5es, enquanto sobre parcelas fixas anuais algo por volta de R$ 810,65 milh\u00f5es. Para boa parte dos ativos concedidos, a outorga \u00e9 a maior rubrica de custo do contrato.<\/span><\/p>\n

No regime que se extingue, parte desse custo n\u00e3o \u00e9 credit\u00e1vel, segundo a Solu\u00e7\u00e3o de Consulta Cosit n\u00ba 48\/2019 da Receita Federal. Tal resolu\u00e7\u00e3o vedou o creditamento de PIS\/Cofins sobre a contribui\u00e7\u00e3o vari\u00e1vel paga ao Fundo Nacional de Avia\u00e7\u00e3o Civil por ser contrapartida pela outorga, e n\u00e3o propriamente insumo, interpreta\u00e7\u00e3o que resiste no \u00e2mbito da Receita Federal mesmo ap\u00f3s o crit\u00e9rio de essencialidade e relev\u00e2ncia fixado pelo STJ no REsp 1.221.170\/PR.<\/span><\/p>\n

A LC 214\/2025 n\u00e3o enfrentou o tema. N\u00e3o h\u00e1, na lei, dispositivo que trate da outorga de concess\u00e3o, da cess\u00e3o onerosa de direito de explora\u00e7\u00e3o de bem p\u00fablico ou do pagamento de contribui\u00e7\u00e3o fixa e vari\u00e1vel ao poder concedente para fins de IBS e CBS. O sil\u00eancio, combinado com a imunidade dos fornecimentos realizados pelos entes federativos (artigo 9\u00ba, I), tende a produzir um resultado conhecido: a Uni\u00e3o outorga sem tributar, a concession\u00e1ria paga sem creditar, e a cadeia se rompe exatamente no seu elo mais caro. A receita passa a ser tributada sob a al\u00edquota cheia, por\u00e9m, o principal custo contratual segue fora do sistema de cr\u00e9ditos.<\/span><\/p>\n

A neutralidade perseguida pela aplica\u00e7\u00e3o da n\u00e3o cumulatividade, que o artigo 374, \u00a7 1\u00ba, \u201ca\u201d, manda descontar do pleito, n\u00e3o se realiza para a maior parcela do custo da concession\u00e1ria.<\/span><\/p>\n

Portanto, nas concess\u00f5es aeroportu\u00e1rias, os valores pagos ao poder concedente, sob a forma de contribui\u00e7\u00f5es fixas ou vari\u00e1veis, representam parcela expressiva da equa\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica do contrato, constituindo verdadeiro custo de acesso ao direito de explora\u00e7\u00e3o da infraestrutura aeroportu\u00e1ria. Por\u00e9m, a LC 214\/2025 n\u00e3o estabeleceu tratamento espec\u00edfico para esses pagamentos no \u00e2mbito da n\u00e3o cumulatividade.<\/span><\/p>\n

A quest\u00e3o ganha contornos ainda mais particulares diante da imunidade aplic\u00e1vel aos fornecimentos realizados pelos entes federativos. N\u00e3o havendo incid\u00eancia de IBS e CBS sobre a outorga, a concession\u00e1ria n\u00e3o suporta o tributo nessa opera\u00e7\u00e3o e, consequentemente, n\u00e3o se apropria do correspondente cr\u00e9dito. Isso n\u00e3o permite concluir, por si s\u00f3, pela exist\u00eancia de preju\u00edzo econ\u00f4mico: em um IVA neutro, a aus\u00eancia simult\u00e2nea de d\u00e9bito e cr\u00e9dito tende, isoladamente, \u00e0 equival\u00eancia entre tributar com pleno creditamento ou, simplesmente, n\u00e3o tributar. Ao mesmo tempo, os bens e servi\u00e7os adquiridos pela concession\u00e1ria para o desenvolvimento de suas atividades permanecem, em regra, sujeitos ao regime ordin\u00e1rio de creditamento.<\/span><\/p>\n

A controv\u00e9rsia, portanto, \u00e9 mais ampla. Trata-se de compreender como um desembolso elevad\u00edssimo e indispens\u00e1vel \u00e0 pr\u00f3pria aquisi\u00e7\u00e3o do direito de explora\u00e7\u00e3o aeroportu\u00e1ria deve ser inserido na composi\u00e7\u00e3o da n\u00e3o cumulatividade do IBS\/CBS, e quais efeitos sua exclus\u00e3o do mecanismo de cr\u00e9ditos produz sobre a equa\u00e7\u00e3o global da concess\u00e3o. Se a neutralidade constitui um dos vetores estruturantes do IBS e da CBS, a quest\u00e3o n\u00e3o \u00e9 simplesmente saber se a outorga deveria gerar cr\u00e9dito, mas verificar se o tratamento conferido a ela, combinado com a tributa\u00e7\u00e3o das opera\u00e7\u00f5es realizadas pela concession\u00e1ria e com o creditamento dos demais custos e investimentos, preserva efetivamente a neutralidade econ\u00f4mica originalmente projetada para o contrato.<\/span><\/p>\n

Tarif\u00e1rias e n\u00e3o tarif\u00e1rias: assimetria dobrada<\/strong><\/span><\/p>\n

O segundo problema opera em dois planos simult\u00e2neos. No plano contratual, a matriz de riscos dos contratos-padr\u00e3o da Anac aloca ao poder concedente, no item 5.2.7 da 5\u00aa rodada, a \u201caltera\u00e7\u00e3o na legisla\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria que incida sobre receitas tarif\u00e1rias ou afete os custos de obras ou de presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os associados \u00e0s atividades remuneradas pelas Tarifas Aeroportu\u00e1rias, exceto as mudan\u00e7as nos Impostos sobre a Renda<\/em>\u201c. Se interpretada ao p\u00e9 da letra, a cl\u00e1usula deixa fora do risco do poder concedente a tributa\u00e7\u00e3o incidente sobre receitas n\u00e3o tarif\u00e1rias, tais como varejo, alimenta\u00e7\u00e3o, estacionamento, publicidade ou cess\u00e3o de \u00e1reas.<\/span><\/p>\n

No plano tribut\u00e1rio, a discuss\u00e3o ir\u00e1 concentrar-se no questionamento se a cess\u00e3o onerosa de \u00e1reas comerciais em aeroportos se enquadra no regime espec\u00edfico de opera\u00e7\u00f5es com bens im\u00f3veis, com o benef\u00edcio redutor de al\u00edquota, ou se \u00e9 servi\u00e7o aeroportu\u00e1rio, sujeito \u00e0 al\u00edquota cheia. A quest\u00e3o n\u00e3o \u00e9 puramente te\u00f3rica ou acad\u00eamica e, hoje, a loca\u00e7\u00e3o de \u00e1rea n\u00e3o sofre ISS por for\u00e7a da S\u00famula Vinculante 31, enquanto a Receita Federal, na Solu\u00e7\u00e3o de Consulta Cosit n\u00ba 474\/2017, j\u00e1 qualificou a concess\u00e3o de uso de \u00e1rea aeroportu\u00e1ria como contrato de loca\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

Tratando-se, por exemplo, de um aeroporto que realize a cess\u00e3o de \u00e1reas para variadas lojas e, por consequ\u00eancia, fature mediante determinado montante recebido pelo aluguel destas \u00e1reas, este poder\u00e1 enquadrar-se, para fins de tributa\u00e7\u00e3o: no benef\u00edcio da redu\u00e7\u00e3o da al\u00edquota do IBS, conforme o regime espec\u00edfico para loca\u00e7\u00e3o de im\u00f3veis; ou no regime geral de tributa\u00e7\u00e3o, submetendo-se \u00e0 uma carga mais onerosa com a incid\u00eancia da al\u00edquota cheia do IBS? Entre as duas hip\u00f3teses de enquadramento apontadas, pode haver uma oscila\u00e7\u00e3o de quase vinte pontos percentuais sobre, aproximadamente, a metade da receita dos maiores aeroportos concedidos. Talvez este ponto seja, em valor econ\u00f4mico, a maior indefini\u00e7\u00e3o aberta do setor.<\/span><\/p>\n

Art. 374 resolve menos do que promete<\/strong><\/span><\/p>\n

O Cap\u00edtulo IV da LC 214\/2025 \u00e9, sem d\u00favida, um avan\u00e7o. O artigo 374 imp\u00f5e o ajuste dos contratos vigentes, inclusive concess\u00f5es p\u00fablicas, sempre que comprovado o desequil\u00edbrio decorrente da institui\u00e7\u00e3o do IBS e da CBS. E o seu \u00a7 2\u00ba do referido dispositivo faz algo que a pr\u00e1tica contratual brasileira raramente admitia, que \u00e9 mandar aplicar o Cap\u00edtulo \u201cinclusive \u00e0queles contratos que j\u00e1 possuem previs\u00e3o em matriz de risco que impactos tribut\u00e1rios supervenientes s\u00e3o de responsabilidade da contratada<\/em>\u201c.<\/span><\/p>\n

A previs\u00e3o, por\u00e9m, \u00e9 assim\u00e9trica. O artigo 375 imp\u00f5e \u00e0 administra\u00e7\u00e3o o dever de revis\u00e3o de of\u00edcio quando a carga efetiva cai; j\u00e1 o artigo 376 coloca sobre a contratada o \u00f4nus de pleitear, provar e instruir quando a carga sobe, em procedimento com prazo de decis\u00e3o de noventa dias prorrog\u00e1vel uma vez. A recomposi\u00e7\u00e3o para menos \u00e9 permanente e oficiosa; enquanto a recomposi\u00e7\u00e3o para mais \u00e9 epis\u00f3dica e onerada.<\/span><\/p>\n

Some-se a isso outra indefini\u00e7\u00e3o a respeito da unidade de apura\u00e7\u00e3o da \u201ccarga tribut\u00e1ria efetiva\u201d: IBS e CBS s\u00e3o apurados por contribuinte, em conta corrente consolidada (artigo 42, \u00a7 2\u00ba), enquanto o equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro \u00e9 atributo do contrato. O problema decorre de uma assimetria entre a unidade de apura\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria e a unidade de prote\u00e7\u00e3o contratual, j\u00e1 que, enquanto o IBS e a CBS s\u00e3o apurados na esfera do contribuinte, o equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro dever\u00e1 ser aferido em rela\u00e7\u00e3o ao contrato de concess\u00e3o. O que isso quer dizer?<\/span><\/p>\n

O IBS e a CBS s\u00e3o apurados, em linhas gerais, na esfera do contribuinte. D\u00e9bitos e cr\u00e9ditos decorrentes de suas diferentes opera\u00e7\u00f5es entram em uma conta de apura\u00e7\u00e3o. J\u00e1 o equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro n\u00e3o pertence \u00e0 pessoa jur\u00eddica abstratamente considerada, haja vista estar associado \u00e0 cada contrato de concess\u00e3o, cuja proposta foi formulada a partir de determinada matriz de receitas, custos, investimentos, riscos e encargos. Da\u00ed a pergunta: para saber se a reforma aumentou ou diminuiu a \u201ccarga tribut\u00e1ria efetiva\u201d para fins de reequil\u00edbrio, devemos olhar a situa\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria global da concession\u00e1ria ou reconstruir a carga tribut\u00e1ria economicamente imput\u00e1vel \u00e0quele contrato espec\u00edfico?<\/span><\/p>\n

Um exemplo deixa o problema mais claro. Imagine uma empresa ou grupo que explore dois aeroportos e, paralelamente, desenvolva outras atividades. Em determinado per\u00edodo, o Aeroporto A sofre aumento de R$ 20 milh\u00f5es na carga tribut\u00e1ria decorrente da reforma. O Aeroporto B, entretanto, passa a gerar R$ 15 milh\u00f5es adicionais em cr\u00e9ditos de IBS\/CBS. Se olharmos a posi\u00e7\u00e3o fiscal consolidada do contribuinte, o impacto l\u00edquido poder\u00e1 ser de apenas R$ 5 milh\u00f5es. Mas isso n\u00e3o significa necessariamente que a equa\u00e7\u00e3o econ\u00f4mico-financeira do contrato do aeroporto A tenha sofrido impacto de apenas R$ 5 milh\u00f5es: aquele contrato, considerado individualmente, pode ter suportado R$ 20 milh\u00f5es de altera\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

H\u00e1, por fim, o\u00a0split payment<\/em>, que n\u00e3o altera al\u00edquota, mas antecipa a sa\u00edda de caixa. No \u00e2mbito da receita tarif\u00e1ria regulada, a concession\u00e1ria n\u00e3o pode reprecificar para absorver esse custo financeiro. Ele s\u00f3 se recupera via reequil\u00edbrio, o que reconduz tudo ao artigo 376 e ao seu prazo.<\/span><\/p>\n

O que a Anac precisa fazer antes de 2027<\/strong><\/span><\/p>\n

N\u00e3o h\u00e1 raz\u00e3o para o setor aeroportu\u00e1rio chegar \u00e0 vig\u00eancia plena da CBS a partir de janeiro de 2027 sem metodologia definida.<\/span><\/p>\n

Tr\u00eas movimentos parecem incontorn\u00e1veis. Primeiro, a edi\u00e7\u00e3o de metodologia pr\u00f3pria de demonstra\u00e7\u00e3o do desequil\u00edbrio, prerrogativa expressamente conferida pelo artigo 376, \u00a7 3\u00ba, da LC 214, pois, sem ela, cada concession\u00e1ria acabar\u00e1 construindo seu pr\u00f3prio modelo e a ag\u00eancia arbitrar\u00e1 caso a caso, com o contencioso que se pode esperar e prever. Segundo, o uso do reequil\u00edbrio provis\u00f3rio do artigo 376, \u00a7 4\u00ba, da referida Lei Complementar, o qual permite endere\u00e7ar o impacto de caixa antes da decis\u00e3o definitiva, preservando a bancabilidade dos contratos em plena curva de investimento. Terceiro, e talvez o mais relevante para o usu\u00e1rio, o artigo 376, V, \u201cd\u201d, que autoriza expressamente a recomposi\u00e7\u00e3o por \u201celeva\u00e7\u00e3o ou redu\u00e7\u00e3o de valores devidos \u00e0 administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica, inclusive direitos de outorga<\/em>\u201c.<\/span><\/p>\n

Esse \u00faltimo ponto merece especial \u00eanfase. A LC 214\/2025 oferece \u00e0 Anac um instrumento que dispensa a majora\u00e7\u00e3o de tarifas aeroportu\u00e1rias, e, consequentemente, o repasse ao passageiro, que n\u00e3o toma cr\u00e9dito de coisa alguma. Recompor o equil\u00edbrio pela via da outorga transfere o custo para quem, no arranjo, capturou a arrecada\u00e7\u00e3o adicional: o pr\u00f3prio poder concedente. \u00c9 a solu\u00e7\u00e3o mais coerente com a modicidade tarif\u00e1ria e com a l\u00f3gica do artigo 21 da EC 132\/2023, que autorizou a lei complementar a criar instrumentos de ajuste \u201cinclusive<\/em>\u00a0[para]\u00a0concess\u00f5es p\u00fablicas<\/em>\u201c.<\/span><\/p>\n

A in\u00e9rcia do poder p\u00fablico pode ocasionar disputas e controv\u00e9rsias a serem levadas ao Poder Judici\u00e1rio. O STF, ao qualificar a incid\u00eancia tribut\u00e1ria nova e imprevis\u00edvel como fato do pr\u00edncipe (AgR no RE 902.910), dispensou at\u00e9 a prova de onerosidade excessiva; e o artigo 9\u00ba, \u00a7 3\u00ba, da Lei 8.987\/1995, manda rever a tarifa, para mais ou para menos, diante da cria\u00e7\u00e3o ou altera\u00e7\u00e3o de tributos; enquanto o artigo 374 da LC 214\/2025, converteu em um dever a cumprir o que, na verdade, seria um direito a reivindicar.<\/span><\/p>\n

FONTE: CONSULTOR JUR\u00cdDICO – POR EDUARDO MUNIZ M. CAVALCANTI<\/strong><\/span><\/p>\n

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