{"id":67112,"date":"2026-08-31T09:53:24","date_gmt":"2026-08-31T12:53:24","guid":{"rendered":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/?p=67112"},"modified":"2026-08-31T09:53:24","modified_gmt":"2026-08-31T12:53:24","slug":"o-ponto-cego-no-debate-sobre-o-fim-do-contencioso-tributario","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/2026\/08\/31\/o-ponto-cego-no-debate-sobre-o-fim-do-contencioso-tributario\/","title":{"rendered":"O PONTO CEGO NO DEBATE SOBRE O FIM DO CONTENCIOSO TRIBUT\u00c1RIO"},"content":{"rendered":"

Simplifica\u00e7\u00e3o promovida pela reforma reduzir\u00e1 muito o contencioso, mas h\u00e1 uma vari\u00e1vel decisiva que o debate segue ignorando.<\/span><\/p>\n

<\/p>\n

O debate da semana passada come\u00e7ou com uma provoca\u00e7\u00e3o. Em entrevista ao Estad\u00e3o, o professor\u00a0Eurico de Santi<\/strong><\/span><\/a>[1]<\/a>\u00a0decretou, com Nietzsche, que \u201cDeus est\u00e1 morto\u201d; acabou o contencioso, porque agora quem antecipa a interpreta\u00e7\u00e3o da lei \u00e9 o Fisco, dado que\u00a0Receita Federal\u00a0<\/strong>e\u00a0Comit\u00ea Gestor do IBS<\/strong>\u00a0dir\u00e3o, de modo uniforme, qual \u00e9 o direito aplic\u00e1vel.<\/span><\/p>\n

Em resposta publicada neste\u00a0JOTA, Luciano Timm<\/span><\/a>[2]<\/a>\u00a0objetou, com apoio na An\u00e1lise Econ\u00f4mica do Direito, que a previs\u00e3o ignora por que as pessoas litigam. Segundo ele, a clareza do direito material \u00e9 s\u00f3 um dos fatores que pesam na decis\u00e3o, ao lado de custos, dura\u00e7\u00e3o, sucumb\u00eancia, precedentes e custo de oportunidade. Uniformidade interpretativa, lembrou, pode ser uniformemente errada.<\/span><\/p>\n

Deixo a disputa de lado e ofere\u00e7o duas pondera\u00e7\u00f5es que, a meu ver, faltam ao debate. A primeira \u00e9 que a simplifica\u00e7\u00e3o do sistema tribut\u00e1rio n\u00e3o pode ser tratada como vari\u00e1vel de peso menor, pois, de fato, enfrentou, uma a uma, as principais f\u00e1bricas do contencioso brasileiro. A segunda \u00e9 que existe uma vari\u00e1vel adicional, ainda negligenciada, que sustenta hip\u00f3tese que lancei em maio de 2025, na Folha, em artigo intitulado, tamb\u00e9m provocativamente, \u201cO fim do contencioso tribut\u00e1rio?\u201d: o art. 38 da\u00a0LC 214\/2025<\/a>.<\/span><\/p>\n

Comecemos pela simplifica\u00e7\u00e3o. A r\u00e9plica afirma que a clareza do direito material \u00e9 \u201cuma vari\u00e1vel da equa\u00e7\u00e3o, n\u00e3o a equa\u00e7\u00e3o inteira\u201d. Correto em tese. No caso brasileiro, por\u00e9m, essa vari\u00e1vel tem peso extraordin\u00e1rio, porque nosso contencioso nasce, em larga medida, de caracter\u00edsticas que a reforma elimina.<\/span><\/p>\n

Como procurei demonstrar com Thais Shingai em nosso \u201cManual da Reforma Tribut\u00e1ria\u201d<\/span><\/a>[3]<\/a>, a multiplicidade de fontes normativas (uma legisla\u00e7\u00e3o de ISS para cada um dos mais de 5,5 mil munic\u00edpios, uma de\u00a0ICMS<\/strong>\u00a0para cada estado) e a fragmenta\u00e7\u00e3o da base de incid\u00eancia entre bens e servi\u00e7os produziram d\u00e9cadas de lit\u00edgios sobre software, leasing, atividades mistas e composi\u00e7\u00e3o gr\u00e1fica, e tantos outros temas; a tributa\u00e7\u00e3o na origem alimentou a guerra fiscal e o contencioso dos benef\u00edcios concedidos \u00e0 revelia do\u00a0Confaz<\/strong>; a n\u00e3o cumulatividade restrita e casu\u00edstica do\u00a0PIS\/Cofins<\/strong>\u00a0tornou-se fonte inesgot\u00e1vel de disputas sobre cr\u00e9ditos – n\u00e3o por acaso, PIS\/Cofins e ICMS respondem, sozinhos, por mais de 80% do valor dos processos sobre tributos de consumo divulgados pelas companhias abertas<\/span><\/a>[4]<\/a>.<\/span><\/p>\n

Uma lei \u00fanica, de base ampla, com poucas al\u00edquotas, n\u00e3o cumulatividade plena e tributa\u00e7\u00e3o no destino ataca frontalmente cada uma dessas fontes de conflito, como sempre defendido pelos autores intelectuais da reforma, reunidos no\u00a0CCiF<\/strong>. Nesse ponto, a expectativa de queda dr\u00e1stica do contencioso \u00e9 consequ\u00eancia do bom desenho.<\/span><\/p>\n

A obje\u00e7\u00e3o de Timm, contudo, est\u00e1 correta no ponto de partida. Litiga-se quando o benef\u00edcio esperado da demanda, ponderada a probabilidade de \u00eaxito, supera seu custo esperado. Minha contribui\u00e7\u00e3o ao debate \u00e9 dar um passo adiante nessa mesma equa\u00e7\u00e3o e preench\u00ea-la com as regras concretas do novo sistema. Quando se faz esse exerc\u00edcio, revela-se que a reforma, al\u00e9m de simplificar o direito material, alterou a vari\u00e1vel econ\u00f4mica central da decis\u00e3o de litigar: o benef\u00edcio esperado da demanda.<\/span><\/p>\n

Explico.\u00a0IBS<\/strong>\u00a0e\u00a0CBS<\/strong>\u00a0foram desenhados sob a regra constitucional da n\u00e3o-cumulatividade plena, segundo a qual cada empresa repassa, em adi\u00e7\u00e3o ao pre\u00e7o de venda, o IBS\/CBS calculado sobre o valor da opera\u00e7\u00e3o, de modo que o tributo recolhido em cada etapa ser\u00e1 a diferen\u00e7a entre o tributo cobrado do adquirente e o tributo pago pelo fornecedor.<\/span><\/p>\n

Ao final, a soma dessas diferen\u00e7as corresponder\u00e1 ao IBS\/CBS incidente sobre o pre\u00e7o de venda ao consumidor final. Coerente com essa premissa, o art. 38 da LC 214 condiciona a restitui\u00e7\u00e3o do ind\u00e9bito a duas exig\u00eancias combinadas: que a opera\u00e7\u00e3o n\u00e3o tenha gerado cr\u00e9dito ao adquirente subsequente e que seja observado o procedimento do art. 166 do\u00a0CTN<\/strong>, que permite a restitui\u00e7\u00e3o somente a quem comprove ter suportado o encargo financeiro do tributo, ou a quem detenha autoriza\u00e7\u00e3o expressa de quem de fato o suportou.<\/span><\/p>\n

A consequ\u00eancia pr\u00e1tica \u00e9 conhecida de quem vive o contencioso tribut\u00e1rio. Para a imensa maioria das empresas, intermedi\u00e1rias da cadeia, a repeti\u00e7\u00e3o do ind\u00e9bito de IBS e CBS se tornar\u00e1 econ\u00f4mica ou juridicamente invi\u00e1vel. A raz\u00e3o n\u00e3o est\u00e1 na simplicidade da lei, nem na primazia interpretativa do Fisco. Est\u00e1 no desaparecimento do interesse econ\u00f4mico na demanda.<\/span><\/p>\n

Quem repassou o tributo n\u00e3o recupera; quem o suportou, o consumidor final, pulverizado pelo pa\u00eds, normalmente ter\u00e1 interesse pequeno demais diante dos custos de acesso \u00e0 justi\u00e7a.<\/span><\/p>\n

A litig\u00e2ncia ser\u00e1 reduzida porque o benef\u00edcio esperado da a\u00e7\u00e3o, para quase todos os potenciais autores, tender\u00e1 a zero. Essa \u00e9 uma leitura que decorre das pr\u00f3prias lentes da An\u00e1lise Econ\u00f4mica do Direito. A reforma mexeu no direito material e, sobretudo, no pre\u00e7o de litigar, a vari\u00e1vel que essa literatura nos ensina a observar.<\/span><\/p>\n

H\u00e1, ainda, uma dimens\u00e3o que a abordagem gen\u00e9rica sobre os incentivos desconsidera: as regras de conformidade inerentes ao IVA. No desenho da LC 214, o cr\u00e9dito do adquirente est\u00e1 vinculado ao efetivo recolhimento do tributo pelo fornecedor (art. 47) e, por exig\u00eancia constitucional (Art. 156-A, \u00a75\u00ba, II), ser\u00e1 dado ao adquirente ao menos um, de dois instrumentos para garantir seu cr\u00e9dito: o recolhimento do tributo devido pelo fornecedor (art. 36 da LC 214) e o\u00a0split payment<\/em>\u00a0(art. 31 da LC 214).<\/span><\/p>\n

Cada adquirente torna-se, na pr\u00e1tica, fiscal do imposto devido pelo seu fornecedor, pois tem interesse econ\u00f4mico direto no recolhimento, condi\u00e7\u00e3o para se apropriar do cr\u00e9dito. A conformidade deixa de depender apenas da fiscaliza\u00e7\u00e3o estatal e passa a ser induzida pela pr\u00f3pria cadeia, com menos inadimplemento, autua\u00e7\u00f5es e lit\u00edgios. A experi\u00eancia europeia oferece evid\u00eancia eloquente dessa l\u00f3gica.<\/span><\/p>\n

O contencioso do IVA na Uni\u00e3o Europeia concentra-se, em larga medida, nas fronteiras em que a cadeia de cr\u00e9ditos n\u00e3o opera, como os bens e servi\u00e7os de uso e consumo pessoal, que n\u00e3o geram direito a cr\u00e9dito, e as rela\u00e7\u00f5es com o consumidor final, e nas discuss\u00f5es sobre quem suportou o \u00f4nus econ\u00f4mico do tributo.<\/span><\/p>\n

Isso n\u00e3o significa, por\u00e9m, aderir \u00e0 tese do fim, como j\u00e1 defendi no artigo de 2025. O pr\u00f3prio desenho da n\u00e3o cumulatividade comporta exce\u00e7\u00f5es, como regimes espec\u00edficos, opera\u00e7\u00f5es sem cr\u00e9dito ao adquirente com manuten\u00e7\u00e3o de cr\u00e9ditos anteriores, discuss\u00f5es sobre a extens\u00e3o real do repasse em diferentes condi\u00e7\u00f5es de mercado, e a transi\u00e7\u00e3o de seis anos produzir\u00e1 controv\u00e9rsias sobre incid\u00eancia, sobreposi\u00e7\u00e3o de bases de c\u00e1lculo, cr\u00e9ditos, destino e regimes diferenciados.<\/span><\/p>\n

Al\u00e9m disso, como disse, haver\u00e1 situa\u00e7\u00f5es em que o contribuinte no meio da cadeia, dadas certas condi\u00e7\u00f5es de mercado, poder\u00e1 demonstrar que suportou o \u00f4nus econ\u00f4mico, sem repass\u00e1-lo ao adquirente. E n\u00e3o se pode desconsiderar que a pr\u00f3pria regra do art. 38 tender\u00e1 a gerar lit\u00edgios de segunda ordem, com discuss\u00f5es sobre a prova do n\u00e3o repasse, o alcance da autoriza\u00e7\u00e3o exigida pelo art. 166 do CTN e o que significa, em cada caso concreto, opera\u00e7\u00e3o que n\u00e3o gerou cr\u00e9dito ao adquirente.<\/span><\/p>\n

Some-se a isso que nosso sistema de justi\u00e7a mant\u00e9m, e continuar\u00e1 mantendo, incentivos poderosos ao lit\u00edgio que nada t\u00eam a ver com a clareza da norma. O exemplo mais eloquente \u00e9 a modula\u00e7\u00e3o de efeitos nas declara\u00e7\u00f5es de inconstitucionalidade. Como o\u00a0STF<\/strong>\u00a0costuma ressalvar da modula\u00e7\u00e3o apenas as a\u00e7\u00f5es ajuizadas at\u00e9 a data do julgamento, o contribuinte racional \u00e9 induzido a ajuizar o maior n\u00famero poss\u00edvel de a\u00e7\u00f5es, o quanto antes, como seguro contra a perda do direito \u00e0 repeti\u00e7\u00e3o. Enquanto essa l\u00f3gica persistir, cada tese relevante tende a gerar ondas de ajuizamento preventivo.<\/span><\/p>\n

O que mais me preocupa, por\u00e9m, \u00e9 outro ponto. O crit\u00e9rio proposto por Timm, levado a s\u00e9rio, se volta contra a tranquilidade de sua conclus\u00e3o. Ele lembra, com raz\u00e3o, que o objetivo de pol\u00edtica p\u00fablica n\u00e3o \u00e9 zerar a litig\u00e2ncia, mas aproxim\u00e1-la de um n\u00edvel socialmente adequado, no qual os benef\u00edcios do controle jurisdicional – corre\u00e7\u00e3o de erros, conten\u00e7\u00e3o de excessos do Estado e\u00a0accountability<\/em>\u00a0– se equilibrem com seus custos. Pois bem. Se o art. 38 desmobiliza economicamente as empresas intermedi\u00e1rias e se o consumidor final n\u00e3o tem escala para litigar, o risco do novo sistema \u00e9 o d\u00e9ficit de contencioso, n\u00e3o o excesso.<\/span><\/p>\n

Em um pa\u00eds propenso a arbitrariedades, administra\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias poder\u00e3o regular ou interpretar IBS e CBS de modo ilegal contando com a dispers\u00e3o da rea\u00e7\u00e3o, uma porta para o que chamei, no artigo da Folha de S.Paulo, de \u201cinconstitucionalidades \u00fateis\u201d sob nova roupagem.<\/span><\/p>\n

A preocupa\u00e7\u00e3o n\u00e3o \u00e9 isolada: em artigo recente tamb\u00e9m na Folha,\u00a0Vanessa Canado<\/strong>\u00a0e Larissa Longo<\/span><\/a>[5]<\/a>\u00a0fizeram advert\u00eancia an\u00e1loga. Segundo elas, ao fechar o canal de restitui\u00e7\u00e3o do contribuinte, a exig\u00eancia do art. 166 pode criar incentivo perverso ao Fisco para cobrar tributo indevido, transformando o filtro de litigiosidade em \u201cescudo para arrecada\u00e7\u00e3o ileg\u00edtima\u201d.<\/span><\/p>\n

Ao buscar evitar o enriquecimento sem causa da empresa que repassou o tributo, o sistema pode acabar subsidiando o enriquecimento sem causa do Estado, por cobran\u00e7as ilegais que n\u00e3o encontrar\u00e3o resist\u00eancia. A litig\u00e2ncia como mecanismo de\u00a0accountability<\/em>, celebrada pela An\u00e1lise Econ\u00f4mica do Direito, restar\u00e1 enfraquecida justamente onde ser\u00e1 mais necess\u00e1ria.<\/span><\/p>\n

O contencioso n\u00e3o vai acabar, e os incentivos abstratos ao lit\u00edgio permanecer\u00e3o. O que importa saber \u00e9: quais incentivos o novo sistema cria e destr\u00f3i, para quem e com que efeito sobre o controle da legalidade tribut\u00e1ria? O desafio de desenho institucional que resta, al\u00e9m dos problemas ainda n\u00e3o solucionados quanto \u00e0 estrutura do contencioso administrativo e judicial, e que deveria tamb\u00e9m ocupar o centro do debate, \u00e9 assegurar mecanismos eficazes e economicamente vi\u00e1veis de rea\u00e7\u00e3o contra cobran\u00e7as ilegais em um mundo de contribuintes desmobilizados. Precisamos refletir sobre quest\u00f5es como legitimados coletivos, solu\u00e7\u00f5es consensuais, controle concentrado c\u00e9lere e crit\u00e9rios de modula\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

Um registro final me parece necess\u00e1rio. A r\u00e9plica de Timm encerra com uma advert\u00eancia sobre forma\u00e7\u00e3o, dirigida aos tributaristas envolvidos no processo legislativo: \u201cn\u00e3o saber fazer conta \u00e9 um problema nesse campo\u201d. O reparo, confesso, causa estranheza. A reforma da tributa\u00e7\u00e3o do consumo \u00e9, provavelmente, o projeto legislativo brasileiro mais intensamente informado por economia e finan\u00e7as p\u00fablicas das \u00faltimas d\u00e9cadas.<\/span><\/p>\n

Trabalharam em seu desenho, ao lado de Eurico de Santi, no CCiF, nomes como\u00a0Bernard Appy,\u00a0Isaias Coelho, <\/strong>Nelson Machado e Vanessa Rahal Canado, para quem pre\u00e7os relativos, fluxo de caixa, custo de capital e teoria da decis\u00e3o s\u00e3o ferramenta cotidiana de trabalho h\u00e1 d\u00e9cadas. Isto sem mencionar tantos outros envolvidos no debate p\u00fablico, e que dominam todos esses conceitos, na teoria e na pr\u00e1tica.<\/span><\/p>\n

Profecia e r\u00e9plica iluminam, cada uma, parte do problema. A equa\u00e7\u00e3o de incentivos, por\u00e9m, s\u00f3 revela seu resultado quando preenchida com as vari\u00e1veis concretas do novo sistema. O contencioso tribut\u00e1rio n\u00e3o morrer\u00e1 por decreto hermen\u00eautico, nem sobreviver\u00e1 intacto por in\u00e9rcia dos incentivos. Ele ser\u00e1 reduzido pela simplifica\u00e7\u00e3o que muitos subestimam e transformado pelo art. 38, uma regra que quase ningu\u00e9m est\u00e1 discutindo.<\/span><\/p>\n

__________________________________<\/p>\n

<\/a>[1]<\/a>\u00a0https:\/\/www.estadao.com.br\/economia\/tributaristas-fisco-reforma-tributaria-entrevista-eurico-santi\/<\/span><\/a>. Acesso em 26 de agosto de 2026.<\/span><\/span><\/p>\n

<\/a>[2]<\/a>\u00a0https:\/\/www.jota.info\/opiniao-e-analise\/colunas\/direito-economia-mercado\/a-reforma-tributaria-vai-acabar-com-o-contencioso<\/a>. Acesso em 26 de agosto de 2026.<\/span><\/p>\n

<\/a>[3]<\/a>\u00a0Manual da Reforma Tribut\u00e1ria: aspectos pr\u00e1ticos do imposto sobre bens e servi\u00e7os, da contribui\u00e7\u00e3o sobre bens e servi\u00e7os e do imposto seletivo. Thais Romero Veiga Shingai e Breno Ferreira Martins Vasconcelos. Ed. Gen Atlas, 2025.<\/span><\/p>\n

<\/a>[4]<\/a>\u00a0https:\/\/repositorio-api.insper.edu.br\/server\/api\/core\/bitstreams\/84eb991f-3d07-4c17-8acb-5500a40b415a\/content<\/a>. Acesso em 26 de agosto de 2026.<\/span><\/p>\n

<\/a>[5]<\/a>\u00a0https:\/\/www1.folha.uol.com.br\/blogs\/que-imposto-e-esse\/2026\/07\/antes-de-discutir-o-foro-do-ibs-e-da-cbs-tres-pressupostos.shtml<\/a>. Acesso em 26 de agosto de 2026.<\/span><\/p>\n

Os artigos publicados pelo JOTA n\u00e3o refletem necessariamente a opini\u00e3o do site. Os textos buscam estimular o debate sobre temas importantes para o pa\u00eds, sempre prestigiando a pluralidade de ideias.<\/span><\/p>\n

FONTE: JOTA \u2013 POR BRENO VASCONCELOS<\/strong><\/span><\/p>\n

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