{"id":65701,"date":"2026-07-27T09:25:16","date_gmt":"2026-07-27T12:25:16","guid":{"rendered":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/?p=65701"},"modified":"2026-07-27T09:25:16","modified_gmt":"2026-07-27T12:25:16","slug":"reforma-tributaria-e-saneamento-basico-a-quem-cabe-a-prova-do-desequilibrio-contratual","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/2026\/07\/27\/reforma-tributaria-e-saneamento-basico-a-quem-cabe-a-prova-do-desequilibrio-contratual\/","title":{"rendered":"REFORMA TRIBUT\u00c1RIA E SANEAMENTO B\u00c1SICO: A QUEM CABE A PROVA DO DESEQUIL\u00cdBRIO CONTRATUAL?"},"content":{"rendered":"

A reforma tribut\u00e1ria alterou a carga que incide sobre contratos administrativos de longa dura\u00e7\u00e3o \u2014 inclu\u00eddas as concess\u00f5es e PPPs de saneamento b\u00e1sico \u2014 e o artigo 374 da Lei Complementar n\u00ba 214\/2025 assegura o direito \u00e0 recomposi\u00e7\u00e3o do equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro sempre que esse impacto for comprovado.\u00a0<\/span><\/a>[1]<\/a><\/span><\/p>\n

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O dispositivo, por\u00e9m, n\u00e3o resolve uma quest\u00e3o anterior a qualquer c\u00e1lculo: a quem cabe provar que a reforma, de fato, desequilibrou o contrato?<\/span><\/p>\n

Fato do pr\u00edncipe ou imprevis\u00e3o?<\/strong><\/span><\/p>\n

A doutrina distingue, h\u00e1 d\u00e9cadas, o fato do pr\u00edncipe da teoria da imprevis\u00e3o a partir de um \u00fanico crit\u00e9rio: a identidade entre o ente que editou a norma geradora do desequil\u00edbrio e o ente que figura como contratante. Hely Lopes Meirelles definiu o fato do pr\u00edncipe como a determina\u00e7\u00e3o estatal geral, imprevista e imprevis\u00edvel que onera substancialmente a execu\u00e7\u00e3o do contrato\u00a0<\/span><\/a>[2]<\/a>; quando essa identidade existe, o nexo causal entre a norma e o preju\u00edzo se presume.<\/span><\/p>\n

Quando n\u00e3o existe \u2014 porque quem editou a norma foi a Uni\u00e3o, e quem contratou foi um estado ou um munic\u00edpio \u2014, o evento se qualifica como imprevis\u00e3o, e o nexo causal deixa de se presumir: passa a ser \u00f4nus do contratado.<\/span><\/p>\n

A reforma tribut\u00e1ria foi editada pela Uni\u00e3o. Isso significa que, em contratos federais, o desequil\u00edbrio tende a se qualificar como fato do pr\u00edncipe, com presun\u00e7\u00e3o a favor do contratado. Em contratos estaduais e municipais, por\u00e9m, a reforma \u00e9 evento externo ao contratante \u2014 e \u00e9 o contratado quem tem de demonstrar, com instru\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica, que a mudan\u00e7a tribut\u00e1ria efetivamente rompeu a equa\u00e7\u00e3o do contrato.<\/span><\/p>\n

O problema \u00e9 que boa parte da infraestrutura brasileira de longa dura\u00e7\u00e3o \u00e9, precisamente, estadual ou municipal. O saneamento b\u00e1sico \u00e9 o exemplo mais evidente: a Lei n\u00ba 11.445\/2007 atribui ao munic\u00edpio a titularidade do servi\u00e7o\u00a0<\/span><\/a>[3]<\/a>. O mesmo padr\u00e3o se repete em transporte urbano, ilumina\u00e7\u00e3o p\u00fablica e boa parte da malha vi\u00e1ria n\u00e3o federal. Na pr\u00e1tica, portanto, o regime que exige prova do contratado \u2014 e n\u00e3o o que a presume \u2014 \u00e9 o regime-regra, n\u00e3o a exce\u00e7\u00e3o, para quem contrata com o poder p\u00fablico brasileiro.<\/span><\/p>\n

90 dias n\u00e3o \u00e9 tempo para come\u00e7ar<\/strong><\/span><\/p>\n

O artigo 376, \u00a7 1\u00ba, da LC n\u00ba 214\/2025 fixa prazo de 90 dias para a decis\u00e3o do pedido de reequil\u00edbrio\u00a0<\/span><\/a>[4]<\/a>.<\/span><\/p>\n

Esse prazo j\u00e1 \u00e9 demasiadamente curto para qualquer an\u00e1lise que exija comparar regimes e modelar cr\u00e9ditos de IBS e CBS por fase da transi\u00e7\u00e3o, que se estende at\u00e9 2033. Em contratos subnacionais, onde o contratado ainda precisa provar o nexo causal do zero, o risco de indeferimento por insufici\u00eancia de prova \u2014 dentro do pr\u00f3prio prazo legal \u2014 \u00e9 ainda maior.<\/span><\/p>\n

Dois precedentes do TCU, lidos em conjunto, tornam esse risco concreto.<\/span><\/p>\n

O Ac\u00f3rd\u00e3o n\u00ba 1.827\/2008-Plen\u00e1rio veda a recomposi\u00e7\u00e3o de custos passados n\u00e3o contestados a tempo\u00a0<\/span><\/a>[5]<\/a>: n\u00e3o basta protestar, \u00e9 preciso instruir dentro do prazo. Por sua vez, o Ac\u00f3rd\u00e3o n\u00ba 1.431\/2017-Plen\u00e1rio exige an\u00e1lise global dos custos da aven\u00e7a\u00a0<\/span><\/a>[6]<\/a>: n\u00e3o basta apontar o tributo que subiu, \u00e9 preciso apresentar o saldo entre \u00f4nus extintos, \u00f4nus criados e cr\u00e9ditos da n\u00e3o cumulatividade. Somadas, essas duas exig\u00eancias formam um filtro duplo sobre quem j\u00e1 carrega, no regime da imprevis\u00e3o, o encargo de provar o pr\u00f3prio nexo causal.<\/span><\/p>\n

O que deve mudar na pr\u00e1tica<\/strong><\/span><\/p>\n

A consequ\u00eancia pr\u00e1tica \u00e9 simples de enunciar e f\u00e1cil de ignorar: em contratos estaduais e municipais, esperar o prazo de 90 dias abrir para s\u00f3 ent\u00e3o montar a prova \u00e9 esperar demais. A instru\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica \u2014 compara\u00e7\u00e3o de regimes, modelagem de cr\u00e9ditos por fase da transi\u00e7\u00e3o, 2025 como base comparativa \u2014 precisa estar pronta antes do pedido, n\u00e3o depois dele.<\/span><\/p>\n

Essa prioridade vale tamb\u00e9m para o outro lado da mesa.<\/span><\/p>\n

Gestores municipais e estaduais, quase sempre desprovidos de adequada estrutura de auditoria tribut\u00e1ria, ter\u00e3o de avaliar prova t\u00e9cnica complexa apresentada pelo contratado dentro do mesmo prazo de 90 dias \u2014 o que torna a capacita\u00e7\u00e3o das procuradorias e das \u00e1reas de controle t\u00e3o urgente quanto a instru\u00e7\u00e3o dos pr\u00f3prios pedidos.<\/span><\/p>\n

A distin\u00e7\u00e3o entre fato do pr\u00edncipe e imprevis\u00e3o n\u00e3o \u00e9, portanto, um detalhe de qualifica\u00e7\u00e3o jur\u00eddica a ser resolvido em uma frase antes de se passar \u00e0 an\u00e1lise t\u00e9cnica do desequil\u00edbrio. Ela decide, antes de qualquer outra coisa, quem come\u00e7a o procedimento com uma presun\u00e7\u00e3o a seu favor \u2014 e quem come\u00e7a com um dossi\u00ea inteiro ainda por construir.<\/span><\/p>\n

Conclus\u00e3o<\/strong><\/span><\/p>\n

A resposta \u00e0 pergunta que orientou este artigo toma uma distin\u00e7\u00e3o doutrin\u00e1ria conhecida h\u00e1 d\u00e9cadas e a converte em crit\u00e9rio operacional para um problema novo, consistente em decidir, na pr\u00e1tica, sobre o resultado dos pedidos de recomposi\u00e7\u00e3o sob a LC n\u00ba 214\/2025.<\/span><\/p>\n

Para quem lida com esses contratos no dia a dia, a li\u00e7\u00e3o \u00e9 mais direta ainda: concession\u00e1rias de saneamento, transporte urbano e infraestrutura vi\u00e1ria precisam ter pronta, antes mesmo de protocolar o pedido, a instru\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica capaz de comprovar o nexo causal do seu pedido de reequil\u00edbrio contratual\u2014 o prazo de 90 dias, lido \u00e0 luz dos precedentes do TCU, n\u00e3o deixa espa\u00e7o para produzi-la depois.<\/span><\/p>\n

Do outro lado, munic\u00edpios e estados capacitar procuradorias e \u00e1reas de controle para avaliar essa prova no mesmo intervalo apertado. A reforma tribut\u00e1ria promete recompor o equil\u00edbrio contratual, por\u00e9m a lei, sozinha, n\u00e3o cumpre essa promessa. Quem j\u00e1 sabe a quem cabe provar chega mais preparado ao momento em que ela \u00e9, de fato, colocada \u00e0 prova.<\/span><\/p>\n

________________________________________<\/strong><\/span><\/p>\n

<\/a>[1]<\/a>\u00a0\u201c Art. 374. Os contratos vigentes na entrada em vigor desta Lei Complementar celebrados pela administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica direta ou indireta da Uni\u00e3o, dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic\u00edpios, inclusive concess\u00f5es p\u00fablicas, ser\u00e3o ajustados para assegurar o restabelecimento do equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro em raz\u00e3o da altera\u00e7\u00e3o da carga tribut\u00e1ria efetiva suportada pela contratada em decorr\u00eancia do impacto da institui\u00e7\u00e3o do IBS e da CBS, nos casos em que o desequil\u00edbrio for comprovado. \u00a7 1\u00ba Para os fins deste Cap\u00edtulo, a determina\u00e7\u00e3o da carga tribut\u00e1ria efetiva suportada pela contratada deve considerar, inclusive: a) os efeitos da n\u00e3o cumulatividade nas aquisi\u00e7\u00f5es e custos incorridos pela contratada, considerando as regras de apura\u00e7\u00e3o de cr\u00e9ditos, e a forma de determina\u00e7\u00e3o da base de c\u00e1lculo dos tributos de que trata o caput; b) a possibilidade de repasse a terceiros, pela contratada, do encargo financeiro dos tributos de que trata o caput; c) os impactos decorrentes da altera\u00e7\u00e3o dos tributos no per\u00edodo de transi\u00e7\u00e3o previsto nos arts. 125 a 133 do ADCT; e d) os benef\u00edcios ou incentivos fiscais ou financeiros da contratada relacionados aos tributos extintos pela Emenda Constitucional n\u00ba 132, de 20 de dezembro de 2023. \u00a7 2\u00ba O disposto neste Cap\u00edtulo aplica-se inclusive \u00e0queles contratos que j\u00e1 possuem previs\u00e3o em matriz de risco que impactos tribut\u00e1rios supervenientes s\u00e3o de responsabilidade da contratada.\u201d<\/span><\/p>\n

<\/a>[2]<\/a>\u00a0MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. S\u00e3o Paulo: Revista dos Tribunais, 1979, p. 185.<\/span><\/p>\n

<\/a>[3]<\/a>\u00a0Lei n\u00ba 11.445\/2007, art. 8\u00ba.<\/span><\/p>\n

<\/a>[4]<\/a>\u00a0\u201c\u00a7 1\u00ba O pedido de que trata o caput dever\u00e1 ser decidido de forma definitiva no prazo de 90 (noventa) dias contados do protocolo, prorrog\u00e1vel uma \u00fanica vez por igual per\u00edodo caso seja necess\u00e1ria instru\u00e7\u00e3o probat\u00f3ria suplementar, ficando o referido prazo suspenso enquanto n\u00e3o restar atendida a requisi\u00e7\u00e3o pela contratada.\u201d<\/span><\/p>\n

<\/a>[5]<\/a>\u00a0TCU. Ac\u00f3rd\u00e3o n\u00ba 1.827\/2008-Plen\u00e1rio. Rel. min. Benjamin Zymler.<\/span><\/p>\n

<\/a>[6]<\/a>\u00a0TCU. Ac\u00f3rd\u00e3o n\u00ba 1.431\/2017-Plen\u00e1rio. Rel. min. Vital do R\u00eago.<\/span><\/p>\n

FONTE: CONSULTOR\u00a0 JUR\u00cdDICO – GUSTAVO JUSTINO DE OLIVEIRA E ELVIO IBSEN BARRETO DE SOUZA COUTINHO<\/strong><\/span><\/p>\n

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