{"id":65347,"date":"2026-07-17T09:20:41","date_gmt":"2026-07-17T12:20:41","guid":{"rendered":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/?p=65347"},"modified":"2026-07-17T09:20:41","modified_gmt":"2026-07-17T12:20:41","slug":"o-objeto-que-nenhum-tribunal-de-contas-esta-preparado-para-fiscalizar-sozinho","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/2026\/07\/17\/o-objeto-que-nenhum-tribunal-de-contas-esta-preparado-para-fiscalizar-sozinho\/","title":{"rendered":"O OBJETO QUE NENHUM TRIBUNAL DE CONTAS EST\u00c1 PREPARADO PARA FISCALIZAR SOZINHO"},"content":{"rendered":"

A Emenda Constitucional n\u00ba 132\/2023 entregou a cada Tribunal de Contas a tarefa de fiscalizar uma entidade que nenhum deles \u00e9 capaz de fiscalizar por inteiro e sozinho, e isso \u00e9 algo que nenhuma reforma tribut\u00e1ria anterior havia feito. Trata-se do Comit\u00ea Gestor do Imposto sobre Bens e Servi\u00e7os (CGIBS), operador de um tributo de compet\u00eancia compartilhada entre estados, Distrito Federal e munic\u00edpios, cuja fiscaliza\u00e7\u00e3o foi atribu\u00edda, pela pr\u00f3pria Constitui\u00e7\u00e3o, n\u00e3o ao Tribunal de Contas da Uni\u00e3o, mas aos Tribunais de Contas dos estados, do Distrito Federal e dos munic\u00edpios.<\/span><\/p>\n

<\/p>\n

Essa escolha n\u00e3o \u00e9 acidental, pois o IBS n\u00e3o pertence a nenhum ente isoladamente, ao contr\u00e1rio do que ocorre com qualquer outro tributo da federa\u00e7\u00e3o brasileira e o modelo de controle externo que a Constitui\u00e7\u00e3o desenhou para ele reflete exatamente essa singularidade.<\/span><\/p>\n

O fundamento constitucional dessa atribui\u00e7\u00e3o est\u00e1 no artigo 156-B, \u00a7 2\u00ba, IV, da Constitui\u00e7\u00e3o, inclu\u00eddo pela EC 132\/2023:<\/span><\/p>\n

\u201cArt. 156-B. Os Estados, o Distrito Federal e os Munic\u00edpios exercer\u00e3o de forma integrada, exclusivamente por meio do Comit\u00ea Gestor do Imposto sobre Bens e Servi\u00e7os, nos termos e limites estabelecidos nesta Constitui\u00e7\u00e3o e em lei complementar, as seguintes compet\u00eancias administrativas relativas ao imposto de que trata o art. 156-A:<\/em><\/span><\/p>\n

(\u2026)
\n\u00a72\u00ba Na forma da lei complementar:<\/em><\/span><\/p>\n

(\u2026)
\nIV \u2013 o controle externo do Comit\u00ea Gestor ser\u00e1 exercido pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Munic\u00edpios;\u201d<\/em><\/span><\/p>\n

A Lei Complementar n\u00ba 227\/2026, ao regulamentar o dispositivo, deu-lhe operacionalidade no artigo 40:<\/span><\/p>\n

\u201cArt. 40.\u00a0A fiscaliza\u00e7\u00e3o cont\u00e1bil, financeira, or\u00e7ament\u00e1ria, operacional e patrimonial do CGIBS a que se refere o\u00a0<\/em>inciso IV do \u00a7\u00a02\u00ba do art.\u00a0156-B da Constitui\u00e7\u00e3o Federal<\/em><\/strong><\/a>\u00a0ser\u00e1 realizada de forma coordenada, compartilhada e colegiada pelos Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal, dos Munic\u00edpios e Municipais, que se reunir\u00e3o, preferencialmente, de modo virtual.<\/em><\/span><\/p>\n

\u00a71\u00ba Observadas as compet\u00eancias constitucionais, resolu\u00e7\u00e3o estabelecida por ato conjunto dos Tribunais de Contas referidos no caput deste artigo disciplinar\u00e1, no que se refere aos processos relacionados \u00e0 fiscaliza\u00e7\u00e3o do CGIBS e \u00e0s contas anuais prestadas pelo \u00f3rg\u00e3o:<\/em><\/span><\/p>\n

I \u2013 a indica\u00e7\u00e3o de 1 (um) conselheiro e do respectivo substituto respons\u00e1veis pela aprecia\u00e7\u00e3o e pelo julgamento dos processos;<\/em><\/span><\/p>\n

II \u2013 o procedimento de escolha do relator, de aprecia\u00e7\u00e3o e de julgamento dos processos;<\/em><\/span><\/p>\n

III \u2013 a atua\u00e7\u00e3o dos auditores de controle externo; eIV \u2013 a uniformiza\u00e7\u00e3o vinculante de entendimento entre os representantes de que trata o inciso I deste par\u00e1grafo, garantindo a aplica\u00e7\u00e3o consistente das normas e diretrizes estabelecidas, promovendo a coes\u00e3o e a efic\u00e1cia das fiscaliza\u00e7\u00f5es no \u00e2mbito do CGIBS<\/em><\/span><\/p>\n

\u00a72\u00ba Atuar\u00e1 nos processos relacionados \u00e0 fiscaliza\u00e7\u00e3o do CGIBS o Minist\u00e9rio P\u00fablico de Contas que oficie perante o tribunal de contas do relator.<\/em><\/span><\/p>\n

\u00a73\u00ba O julgamento das contas a que se refere este artigo ocorrer\u00e1 at\u00e9 o t\u00e9rmino do exerc\u00edcio seguinte \u00e0quele em que tiverem sido apresentadas.\u201d<\/em><\/span><\/p>\n

Vale deter-se no que esse dispositivo efetivamente diz, porque a reda\u00e7\u00e3o do artigo 40 n\u00e3o \u00e9 adjetiva\u00e7\u00e3o gratuita do legislador e quando a norma qualifica a fiscaliza\u00e7\u00e3o como coordenada, compartilhada e colegiada, est\u00e1 descrevendo tr\u00eas atributos cumulativos, e n\u00e3o sin\u00f4nimos emendados por h\u00e1bito de linguagem legislativa.<\/span><\/p>\n

Coordenada significa que nenhum tribunal atua por iniciativa isolada, devendo submeter-se a um planejamento comum entre os demais; compartilhada significa que a informa\u00e7\u00e3o, a prova e o pr\u00f3prio objeto fiscalizado n\u00e3o s\u00e3o propriedade exclusiva de nenhum dos Tribunais de Contas envolvidos; colegiada significa, por fim, que a decis\u00e3o n\u00e3o nasce do ju\u00edzo de um \u00fanico \u00f3rg\u00e3o isoladamente considerado, mas de um colegiado que extrapola as fronteiras de qualquer tribunal individual.<\/span><\/p>\n

Essa tripla exig\u00eancia \u00e9, a rigor, estranha \u00e0 tradi\u00e7\u00e3o do controle externo brasileiro, pois cada TC Estadual nasceu, constitucionalmente, para fiscalizar o seu pr\u00f3prio estado e os munic\u00edpios sob sua jurisdi\u00e7\u00e3o, um universo fechado, e \u00e9 esse desenho que permite, por exemplo, que um TCE construa jurisprud\u00eancia pr\u00f3pria, consolide entendimentos internos e responda, com autonomia decis\u00f3ria plena, pelas contas do seu estado e dos munic\u00edpios a ele vinculados.<\/span><\/p>\n

O CGIBS rompe essa l\u00f3gica pela raiz j\u00e1 que se trata de entidade p\u00fablica sob regime especial, dotada de independ\u00eancia t\u00e9cnica, administrativa, or\u00e7ament\u00e1ria e financeira, conforme j\u00e1 o determinava, antes mesmo da LC 227\/2026, o pr\u00f3prio artigo 156-B, \u00a7 1\u00ba, da Constitui\u00e7\u00e3o, cuja gest\u00e3o \u00e9 exercida de forma integrada entre estados, o Distrito Federal e munic\u00edpios simultaneamente.<\/span><\/p>\n

N\u00e3o h\u00e1, aqui, um \u00fanico ente federativo por tr\u00e1s do objeto fiscalizado, mas todos eles ao mesmo tempo, e \u00e9 essa circunst\u00e2ncia que torna insuficiente qualquer tentativa de fiscaliza\u00e7\u00e3o isolada.<\/span><\/p>\n

Vale, ainda, examinar com aten\u00e7\u00e3o o \u00a72\u00ba do artigo 40, que atribui participa\u00e7\u00e3o processual ao Minist\u00e9rio P\u00fablico de Contas, n\u00e3o a qualquer \u00f3rg\u00e3o do Parquet de Contas, mas especificamente \u00e0quele que oficie perante o Tribunal de Contas do conselheiro relator, preservando, mesmo diante de um objeto plural e nacional, a l\u00f3gica de vincula\u00e7\u00e3o individual entre relator e \u00f3rg\u00e3o ministerial que rege o processo de contas tradicional.<\/span><\/p>\n

O \u00a73\u00ba, por sua vez, fixa prazo para o julgamento das contas do CGIBS, que dever\u00e1 ocorrer at\u00e9 o t\u00e9rmino do exerc\u00edcio seguinte \u00e0quele em que tiverem sido apresentadas, prazo que, \u00e0 primeira vista, parece reproduzir a l\u00f3gica de qualquer presta\u00e7\u00e3o de contas anual, mas que ganha complexidade adicional quando se recorda que essas contas refletir\u00e3o a arrecada\u00e7\u00e3o, a compensa\u00e7\u00e3o e a distribui\u00e7\u00e3o de recursos entre entes federativos simultaneamente, e n\u00e3o a gest\u00e3o financeira de um \u00fanico gestor p\u00fablico.<\/span><\/p>\n

H\u00e1, por\u00e9m, no \u00a71\u00ba, um inciso que integra essa mesma engrenagem com igual dignidade institucional que \u00e9 o inciso III, que inclui, entre as mat\u00e9rias a serem disciplinadas pelo ato conjunto dos tribunais de Contas, a atua\u00e7\u00e3o dos auditores de controle externo.<\/span><\/p>\n

Toda a arquitetura processual que o artigo 40 desenha, com conselheiro-relator, Minist\u00e9rio P\u00fablico de Contas vinculado e prazo de julgamento certo, pressup\u00f5e, para funcionar na pr\u00e1tica, o trabalho t\u00e9cnico do auditor de controle externo, que ocupa, nesse desenho, posi\u00e7\u00e3o t\u00e3o essencial quanto a de qualquer um dos demais atores processuais.<\/span><\/p>\n

\u00c9 o auditor quem se debru\u00e7a sobre os fluxos financeiros do CGIBS, quem rastreia os coeficientes de participa\u00e7\u00e3o de cada ente, quem examina a apura\u00e7\u00e3o segregada de cr\u00e9ditos por centro de custo e \u00e9 sobre esse exame t\u00e9cnico que se apoia, depois, o trabalho do Minist\u00e9rio P\u00fablico de Contas e a delibera\u00e7\u00e3o do colegiado.<\/span><\/p>\n

N\u00e3o h\u00e1, aqui, hierarquia entre esses atores, mas complementaridade. O relator preside a instru\u00e7\u00e3o e vota, submetendo seu entendimento ao colegiado, a quem cabe a decis\u00e3o final; o Minist\u00e9rio P\u00fablico de Contas fiscaliza a legalidade e emite parecer; o auditor de controle externo instrui, apura e fundamenta tecnicamente o processo.<\/span><\/p>\n

S\u00e3o fun\u00e7\u00f5es distintas, mas igualmente indispens\u00e1veis, e \u00e9 essa mesma l\u00f3gica de complementaridade sem subordina\u00e7\u00e3o que j\u00e1 se observa, por exemplo, na rela\u00e7\u00e3o entre a magistratura de Contas, o Minist\u00e9rio P\u00fablico de Contas e a Auditoria de Controle Externo no conjunto do sistema brasileiro de Tribunais de Contas, tr\u00eas segmentos cujo fortalecimento conjunto, e n\u00e3o isolado, \u00e9 que sustenta o funcionamento harm\u00f4nico de toda a institui\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

E n\u00e3o \u00e9 por acaso que a Lei Complementar n\u00ba 227\/2026 tratou a mat\u00e9ria a ser disciplinada por ato conjunto dos Tribunais de Contas, reconhecendo que a fiscaliza\u00e7\u00e3o de um objeto nacional e \u00fanico como o CGIBS n\u00e3o poder\u00e1 prescindir de um corpo t\u00e9cnico igualmente qualificado e coordenado entre si, sob pena de a uniformiza\u00e7\u00e3o de entendimento pretendida pelo inciso IV do mesmo par\u00e1grafo permanecer no plano formal, sem correspond\u00eancia na pr\u00e1tica fiscalizat\u00f3ria de cada tribunal.<\/span><\/p>\n

Por que a metodologia tradicional n\u00e3o serve<\/strong><\/span><\/p>\n

A tenta\u00e7\u00e3o natural, diante desse cen\u00e1rio, \u00e9 supor que basta replicar, para o CGIBS, as t\u00e9cnicas j\u00e1 consolidadas para a fiscaliza\u00e7\u00e3o de qualquer jurisdicionado, mas essa suposi\u00e7\u00e3o n\u00e3o resiste a um exame mais atento da natureza do objeto fiscalizado.<\/span><\/p>\n

O CGIBS n\u00e3o \u00e9 ente federativo, n\u00e3o integra a administra\u00e7\u00e3o direta ou indireta de nenhum dos entes que o comp\u00f5em e n\u00e3o se enquadra em nenhuma das categorias dogm\u00e1ticas que os Tribunais de Contas historicamente utilizam para classificar seus jurisdicionados, tratando-se de entidade p\u00fablica\u00a0sui generis<\/em>, criada especificamente para arrecadar, compensar e distribuir um tributo entre milhares de entes ao mesmo tempo.<\/span><\/p>\n

Fiscalizar o fluxo de arrecada\u00e7\u00e3o e distribui\u00e7\u00e3o do IBS pressup\u00f5e examinar, simultaneamente, coeficientes de participa\u00e7\u00e3o que resultam da raz\u00e3o entre a receita m\u00e9dia de refer\u00eancia de cada ente e a receita m\u00e9dia de refer\u00eancia do conjunto de estados, Distrito Federal e munic\u00edpios, al\u00e9m de reservas de equaliza\u00e7\u00e3o e mecanismos de compensa\u00e7\u00e3o que s\u00f3 fazem sentido quando analisados em rela\u00e7\u00e3o ao conjunto dos entes subnacionais, e nunca a cada um deles isoladamente, de modo que um TC que tentasse examinar essa arrecada\u00e7\u00e3o olhando apenas para o que compete ao seu pr\u00f3prio Estado estaria, na pr\u00e1tica, analisando um recorte sem significado aut\u00f4nomo, porque o valor distribu\u00eddo a cada ente \u00e9, por desenho normativo, fun\u00e7\u00e3o direta da receita de todos os demais.<\/span><\/p>\n

A isso se soma a exig\u00eancia de dom\u00ednio t\u00e9cnico sobre a n\u00e3o cumulatividade ampla e sobre o funcionamento do\u00a0split payment<\/em>, mecanismos que estruturam a nova sistem\u00e1tica do IBS e que, at\u00e9 h\u00e1 pouco tempo, n\u00e3o integravam o n\u00facleo de forma\u00e7\u00e3o de quem examina contas p\u00fablicas no Brasil, de modo que a assimila\u00e7\u00e3o plena dessas mat\u00e9rias pelos quadros t\u00e9cnicos dos Tribunais de Contas \u00e9 condi\u00e7\u00e3o de qualquer modelo de coopera\u00e7\u00e3o que venha a ser constru\u00eddo<\/span><\/p>\n

Risco de fiscalizar de forma fragmentada aquilo que \u00e9, por defini\u00e7\u00e3o, \u00fanico<\/strong><\/span><\/p>\n

Se cada um dos Tribunais de Contas interpretar, a seu modo, as disposi\u00e7\u00f5es da Lei Complementar n\u00ba 214\/2025 e da Lei Complementar n\u00ba 227\/2026 sobre a fiscaliza\u00e7\u00e3o do CGIBS, o resultado ser\u00e1 a multiplica\u00e7\u00e3o de entendimentos divergentes sobre um \u00fanico e mesmo objeto nacional, algo que nenhuma outra pol\u00edtica de controle externo, at\u00e9 hoje, precisou enfrentar dessa forma.<\/span><\/p>\n

A pr\u00f3pria Lei Complementar n\u00ba 227\/2026 j\u00e1 reconheceu o problema ao prever a uniformiza\u00e7\u00e3o vinculante do artigo 40, \u00a7 1\u00ba, IV, mas n\u00e3o o resolveu por completo, pois n\u00e3o fixou prazo para a edi\u00e7\u00e3o da resolu\u00e7\u00e3o conjunta, tampouco atribuiu nome formal ao colegiado que dela dever\u00e1 resultar, o que \u00e9, antes de tudo, uma escolha deliberada, a de delegar ao pr\u00f3prio sistema de Tribunais de Contas a tarefa de desenhar sua governan\u00e7a, e n\u00e3o uma lacuna a ser lamentada.<\/span><\/p>\n

Enquanto essa uniformiza\u00e7\u00e3o n\u00e3o se materializar, cada pedido de reequil\u00edbrio contratual analisado por um TCE, cada auditoria de arrecada\u00e7\u00e3o conduzida isoladamente, corre o risco de produzir entendimento incompat\u00edvel com o de outro tribunal que examine situa\u00e7\u00e3o id\u00eantica em outro estado, munic\u00edpio ou no Distrito Federal, comprometendo a pr\u00f3pria neutralidade que a reforma tribut\u00e1ria pretendeu assegurar ao sistema.<\/span><\/p>\n

A reforma tribut\u00e1ria n\u00e3o \u00e9 apenas uma mudan\u00e7a de tributos, mas uma mudan\u00e7a profunda na forma de arrecadar, repartir receitas, contratar, fiscalizar e planejar pol\u00edticas p\u00fablicas, e \u00e9 por isso que ela se aproxima do sistema de controle externo brasileiro com a for\u00e7a de um corpo celeste que n\u00e3o terminou de atravessar o c\u00e9u, vis\u00edvel ao longe, mas cujo impacto pleno est\u00e1 por vir, \u00e0 medida que a transi\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria se estende, em alguns de seus mecanismos, at\u00e9 d\u00e9cadas \u00e0 frente.<\/span><\/p>\n

Nesse novo cen\u00e1rio, os Tribunais de Contas passam a ter papel mais estrat\u00e9gico, cabendo-lhe acompanhar a capacidade dos entes federativos de se prepararem para a transi\u00e7\u00e3o, de estruturarem suas administra\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias, de revisarem contratos, de estimarem impactos fiscais, de adaptarem sistemas e de fiscalizarem a atua\u00e7\u00e3o do pr\u00f3prio Comit\u00ea Gestor do IBS.<\/span><\/p>\n

Conv\u00e9m registrar, por\u00e9m, que o sistema de controle externo brasileiro n\u00e3o permanece parado diante desse cometa, pois, por meio da Portaria Conjunta n\u00ba 01, de 14 de maio de 2024, atualizada pela Portaria Conjunta n\u00ba 01, de 24 de setembro de 2025, os presidentes da Atricon, IRB, CNPTC, Abracom, Audicon, Ampcon e da ANTC designaram grupo de trabalho com o objetivo de apresentar estudos sobre a reforma tribut\u00e1ria promovida pela Emenda Constitucional n\u00ba 132\/2023 e seus desdobramentos, a fim de assegurar o controle externo exercido pelos Tribunais de Contas estaduais, distritais e municipais.<\/span><\/p>\n

Desse esfor\u00e7o conjunto resultou a Nota Recomendat\u00f3ria Conjunta Atricon-IRB-CNPTC-Abracom-Audicon-Ampcon-ANTC n\u00ba 01\/2025, que recomenda aos Tribunais de Contas brasileiros atua\u00e7\u00e3o estruturada, coordenada e cooperativa diante do novo modelo tribut\u00e1rio, a partir das compet\u00eancias de controle externo introduzidas pela reforma tribut\u00e1ria, e paralelamente a essa Nota, o mesmo conjunto de entidades avan\u00e7a na constru\u00e7\u00e3o de um modelo de governan\u00e7a do controle externo do CGIBS, tarefa que \u00e9, em si mesma, algo in\u00e9dito, pois coloca o sistema de Tribunais de Contas brasileiro diante da constru\u00e7\u00e3o de um modelo nacional de controle externo.<\/span><\/p>\n

Conclus\u00e3o<\/strong><\/span><\/p>\n

O que a reforma tribut\u00e1ria revela, quando observada sob a \u00f3tica espec\u00edfica do controle externo, \u00e9 que ela n\u00e3o apenas criou um tributo novo, mas tamb\u00e9m um objeto de fiscaliza\u00e7\u00e3o que nenhuma metodologia tradicional foi desenhada para capturar sozinha e o artigo 40 da Lei Complementar n\u00ba 227\/2026 \u00e9, nesse sentido, mais do que um dispositivo procedimental, sendo o primeiro esbo\u00e7o normativo de um modelo de controle externo genuinamente federativo, cuja engenharia processual, com relator, Minist\u00e9rio P\u00fablico de Contas e Auditoria de Controle Externo atuando de forma complementar e coequivalente, ainda depende de regulamenta\u00e7\u00e3o para funcionar plenamente na pr\u00e1tica.<\/span><\/p>\n

Assim, a reforma tribut\u00e1ria n\u00e3o \u00e9 s\u00f3 uma mudan\u00e7a no sistema tribut\u00e1rio, \u00e9 tamb\u00e9m uma oportunidade de renova\u00e7\u00e3o para o pr\u00f3prio papel do controle externo, e a experi\u00eancia acumulada pelo sistema de Tribunais de Contas brasileiro ao longo de sua hist\u00f3ria, somada ao movimento de coopera\u00e7\u00e3o institucional que j\u00e1 est\u00e1 em curso, permite crer que a resposta a essa transi\u00e7\u00e3o ser\u00e1 constru\u00edda, pois a pergunta n\u00e3o \u00e9 se essa mudan\u00e7a vai chegar, mas se n\u00f3s, j\u00e1 em marcha para nos prepararmos, vamos chegar \u00e0 frente dela.<\/span><\/p>\n

FONTE:\u00a0 CONSULTOR JUR\u00cdDICO – POR GIHAD MENEZES<\/strong><\/span><\/p>\n

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