{"id":65139,"date":"2026-07-13T09:43:17","date_gmt":"2026-07-13T12:43:17","guid":{"rendered":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/?p=65139"},"modified":"2026-07-13T09:43:17","modified_gmt":"2026-07-13T12:43:17","slug":"da-tipicidade-a-residualidade-nova-tecnica-de-definicao-de-competencia-na-reforma-tributaria","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/2026\/07\/13\/da-tipicidade-a-residualidade-nova-tecnica-de-definicao-de-competencia-na-reforma-tributaria\/","title":{"rendered":"DA TIPICIDADE \u00c0 RESIDUALIDADE: NOVA T\u00c9CNICA DE DEFINI\u00c7\u00c3O DE COMPET\u00caNCIA NA REFORMA TRIBUT\u00c1RIA"},"content":{"rendered":"

A Emenda Constitucional n\u00ba 132\/2023 tem sido analisada, com raz\u00e3o, sob o prisma de suas escolhas de pol\u00edtica fiscal, quais sejam: a n\u00e3o cumulatividade plena, a tributa\u00e7\u00e3o no destino, a uniformidade de al\u00edquota entre bens e servi\u00e7os. Menos aten\u00e7\u00e3o, por\u00e9m, tem recebido uma transforma\u00e7\u00e3o de natureza propriamente jur\u00eddica, anterior a qualquer discuss\u00e3o sobre o m\u00e9rito do novo modelo, que \u00e9 a mudan\u00e7a na pr\u00f3pria t\u00e9cnica pela qual a Constitui\u00e7\u00e3o atribui a compet\u00eancia tribut\u00e1ria. Trata-se de uma ruptura silenciosa, mas que toca o cora\u00e7\u00e3o do Direito Constitucional Tribut\u00e1rio brasileiro.<\/span>\u00a0<\/strong><\/span><\/p>\n

Modelo de 1988: compet\u00eancia como delimita\u00e7\u00e3o material<\/strong><\/span><\/p>\n

No desenho original da Constitui\u00e7\u00e3o de 1988, a outorga de compet\u00eancia j\u00e1 continha, em si mesma, o delineamento do aspecto material da hip\u00f3tese de incid\u00eancia. O texto constitucional n\u00e3o se limitava a autorizar a tributa\u00e7\u00e3o, na medida em que ele descrevia, ainda que em linguagem sint\u00e9tica, o que podia ser tributado. O artigo 155, II, atribu\u00eda aos estados e distrito federal o imposto sobre opera\u00e7\u00f5es relativas \u00e0 circula\u00e7\u00e3o de mercadorias e sobre presta\u00e7\u00f5es de servi\u00e7os de transporte interestadual e intermunicipal e de comunica\u00e7\u00e3o \u2014 e apenas esses servi\u00e7os. O artigo 156, III, reservava aos munic\u00edpios os servi\u00e7os de qualquer natureza n\u00e3o compreendidos na compet\u00eancia estadual, \u201cdefinidos em lei complementar\u201d.<\/span><\/p>\n

Essa t\u00e9cnica produzia duas consequ\u00eancias estruturantes. A primeira: a tarefa do legislador infraconstitucional era condicionada, de sa\u00edda, pelos contornos materiais fixados na Constitui\u00e7\u00e3o. A lei complementar do ISS n\u00e3o criava o campo de incid\u00eancia; ela o especificava dentro de uma moldura previamente dada, tanto que o Supremo Tribunal Federal consolidou o entendimento de que a lista de servi\u00e7os da LC 116\/2003 \u00e9 taxativa, ainda que comporte interpreta\u00e7\u00e3o extensiva de seus itens (Tema 296 da repercuss\u00e3o geral). A segunda: os conflitos de qualifica\u00e7\u00e3o, tais como, mercadoria ou servi\u00e7o, obriga\u00e7\u00e3o de dar ou de fazer, software padronizado ou por encomenda, eram resolvidos por remiss\u00e3o ao pr\u00f3prio texto constitucional, que funcionava como crit\u00e9rio de reparti\u00e7\u00e3o entre entes federados e, simultaneamente, como garantia do contribuinte contra a expans\u00e3o da tributa\u00e7\u00e3o por via interpretativa.<\/span><\/p>\n

Foi essa arquitetura que a doutrina cl\u00e1ssica erigiu em pilar do sistema: a rigidez da discrimina\u00e7\u00e3o de compet\u00eancias como corol\u00e1rio da federa\u00e7\u00e3o e a defini\u00e7\u00e3o constitucional das materialidades como express\u00e3o da legalidade em sentido forte. O contribuinte sabia, ao ler a Constitui\u00e7\u00e3o, o que estava, e o que n\u00e3o estava, dentro do campo tribut\u00e1vel.<\/span><\/p>\n

Modelo da EC 132: compet\u00eancia como autoriza\u00e7\u00e3o ampla<\/strong><\/span><\/p>\n

O novo artigo 156-A adota t\u00e9cnica diversa. O IBS incide sobre \u201copera\u00e7\u00f5es com bens materiais ou imateriais, inclusive direitos, ou com servi\u00e7os\u201d, f\u00f3rmula replicada para a CBS no artigo 195, V. N\u00e3o h\u00e1 enumera\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os tribut\u00e1veis, nem h\u00e1 remiss\u00e3o a lista. A Constitui\u00e7\u00e3o deixa de descrever a hip\u00f3tese de incid\u00eancia para autorizar um campo de tributa\u00e7\u00e3o deliberadamente abrangente, transferindo \u00e0 lei complementar a constru\u00e7\u00e3o conceitual do fato gerador.<\/span><\/p>\n

E a lei complementar respondeu \u00e0 altura da delega\u00e7\u00e3o. O artigo 3\u00ba, I, da LC 214\/2025 define opera\u00e7\u00f5es com bens como \u201ctodas e quaisquer que envolvam bens m\u00f3veis ou im\u00f3veis, materiais ou imateriais, inclusive direitos\u201d, e opera\u00e7\u00f5es com servi\u00e7os como \u201ctodas as demais que n\u00e3o sejam enquadradas como opera\u00e7\u00f5es com bens\u201d. A defini\u00e7\u00e3o de servi\u00e7o, portanto, \u00e9 residual, no sentido de que servi\u00e7o \u00e9 tudo aquilo que n\u00e3o for bem.<\/span><\/p>\n

N\u00e3o se trata, registre-se, da compet\u00eancia residual dos artigos 154, I, e 195, \u00a7 4\u00ba, da Constitui\u00e7\u00e3o, reservada \u00e0 Uni\u00e3o para a institui\u00e7\u00e3o de impostos e contribui\u00e7\u00f5es novos, mas de uma t\u00e9cnica residual de defini\u00e7\u00e3o da materialidade no interior de uma compet\u00eancia j\u00e1 outorgada.<\/span><\/p>\n

Somadas as duas categorias, o resultado \u00e9 que qualquer opera\u00e7\u00e3o onerosa, nos termos do artigo 4\u00ba, est\u00e1, em princ\u00edpio, dentro do campo de incid\u00eancia, sendo irrelevantes, por expressa disposi\u00e7\u00e3o legal, a forma jur\u00eddica e o t\u00edtulo do neg\u00f3cio. A inclus\u00e3o da loca\u00e7\u00e3o, do arrendamento e da cess\u00e3o tempor\u00e1ria de bens, explicitada pela LC 227\/2026, apenas confirma a voca\u00e7\u00e3o totalizante do modelo.<\/span><\/p>\n

Invers\u00e3o da l\u00f3gica<\/span><\/p>\n

A compara\u00e7\u00e3o entre os dois modelos revela uma invers\u00e3o de sinal. No regime anterior, a incid\u00eancia era constru\u00edda por adi\u00e7\u00e3o, ou seja, a Constitui\u00e7\u00e3o e a lei diziam o que entrava no campo tribut\u00e1vel, e o sil\u00eancio operava em favor do contribuinte. No regime do IBS e da CBS, a incid\u00eancia \u00e9 delimitada por subtra\u00e7\u00e3o, ou seja, tudo entra, salvo o que a pr\u00f3pria lei complementar excluir, como imunidades, hip\u00f3teses de n\u00e3o incid\u00eancia, regimes espec\u00edficos. O \u00f4nus argumentativo se desloca. Antes, cabia ao fisco demonstrar que determinada opera\u00e7\u00e3o se subsumia a uma materialidade constitucionalmente descrita; agora, tende a caber ao contribuinte demonstrar que sua opera\u00e7\u00e3o escapa de um conceito constru\u00eddo justamente para n\u00e3o deixar nada escapar.<\/span><\/p>\n

Isso sugere um novo est\u00e1gio da legalidade tribut\u00e1ria. A legalidade n\u00e3o desaparece, na medida em que a LC n. 214\/2025 \u00e9 minuciosa como poucas leis brasileiras, mas muda de fun\u00e7\u00e3o. Ela deixa de ser o instrumento que define positivamente o tribut\u00e1vel para se tornar o mapa das exce\u00e7\u00f5es ao tribut\u00e1vel. O contencioso, previsivelmente, acompanhar\u00e1 esse deslocamento. Nesse sentido, as velhas disputas de qualifica\u00e7\u00e3o entre ICMS e ISS, de que s\u00e3o testemunhos a S\u00famula Vinculante 31, que afastava o ISS da loca\u00e7\u00e3o de bens m\u00f3veis por se tratar de obriga\u00e7\u00e3o de dar, e a longa saga do software, encerrada nas ADIs 1.945 e 5.659 com a preval\u00eancia do ISS, cedem lugar a controv\u00e9rsias sobre os limites do conceito de \u201copera\u00e7\u00e3o\u201d, sobre a onerosidade e sobre o enquadramento nos regimes espec\u00edficos e nas exclus\u00f5es legais.<\/span><\/p>\n

Esse acervo jurisprudencial foi constru\u00eddo como resposta a um texto constitucional que descrevia materialidades; ampliada a moldura, perdem o objeto tanto as distin\u00e7\u00f5es civilistas entre obriga\u00e7\u00f5es de dar e de fazer quanto a possibilidade de invocar conceitos de direito privado para conter o alcance da tributa\u00e7\u00e3o. E a invers\u00e3o se projeta tamb\u00e9m sobre a defesa do contribuinte. Enquanto no modelo anterior, a alega\u00e7\u00e3o t\u00edpica era a inexist\u00eancia de fato gerador; no novo, a disputa central tende a ser a glosa de cr\u00e9ditos, pois, num sistema em que quase tudo incide, a subtra\u00e7\u00e3o se realiza sobretudo pela via da n\u00e3o cumulatividade\u00a0<\/span><\/a>[1]<\/a>.<\/span><\/p>\n

Duas leituras poss\u00edveis<\/span><\/p>\n

O fen\u00f4meno admite leituras opostas, e n\u00e3o \u00e9 prop\u00f3sito deste texto arbitrar entre elas. De um lado, pode-se sustentar que a base ampla e residual \u00e9 precisamente a virtude do modelo, j\u00e1 que ela alinha o Brasil \u00e0 experi\u00eancia internacional dos IVAs modernos, elimina d\u00e9cadas de lit\u00edgio classificat\u00f3rio e realiza a neutralidade que a fragmenta\u00e7\u00e3o de materialidades sempre impediu. Sob essa \u00f3tica, a descri\u00e7\u00e3o constitucional de materialidades n\u00e3o protegia o contribuinte; apenas gerava zonas cinzentas explor\u00e1veis por planejamentos e disputas federativas. De outro lado, pode-se objetar que a discrimina\u00e7\u00e3o r\u00edgida de compet\u00eancias nunca foi mero arranjo t\u00e9cnico, mas garantia constitucional. Isso porque, ao devolver ao legislador complementar a tarefa de conceituar o pr\u00f3prio campo de incid\u00eancia, e de conceitu\u00e1-lo residualmente, a reforma teria esvaziado a fun\u00e7\u00e3o limitadora que o constituinte de 1988 atribuiu \u00e0 reparti\u00e7\u00e3o de compet\u00eancias.<\/span><\/p>\n

O que n\u00e3o parece controvert\u00edvel \u00e9 a constata\u00e7\u00e3o de que algo mudou no desenho constitucional das compet\u00eancias tribut\u00e1rias, para al\u00e9m da compet\u00eancia compartilhada. A pergunta que a doutrina e, inevitavelmente, o Supremo Tribunal Federal ter\u00e3o de responder nos pr\u00f3ximos anos n\u00e3o \u00e9 apenas o que o IBS e a CBS podem alcan\u00e7ar, mas o que resta, no novo modelo, da ideia de que a Constitui\u00e7\u00e3o, e n\u00e3o a lei, \u00e9 quem diz o que pode ser tributado.<\/span><\/p>\n

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<\/a>[1]<\/a>\u00a0Tanto o destino da jurisprud\u00eancia consolidada sob o modelo anterior quanto a migra\u00e7\u00e3o do contencioso para o terreno da n\u00e3o cumulatividade s\u00e3o desdobramentos que exigem exame pr\u00f3prio, aos quais pretendo retornar em artigos espec\u00edficos.<\/span><\/p>\n

FONTE: CONSULTOR JUR\u00cdDICO – POR LUCIANA GRASSANO MELO<\/strong><\/span><\/p>\n

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