{"id":65038,"date":"2026-07-08T09:55:28","date_gmt":"2026-07-08T12:55:28","guid":{"rendered":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/?p=65038"},"modified":"2026-07-08T09:55:28","modified_gmt":"2026-07-08T12:55:28","slug":"da-guerra-fiscal-a-guerra-regulamentar-simplicidade-indeterminacao-e-as-promessas-nao-cumpridas-da-reforma-tributaria","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/2026\/07\/08\/da-guerra-fiscal-a-guerra-regulamentar-simplicidade-indeterminacao-e-as-promessas-nao-cumpridas-da-reforma-tributaria\/","title":{"rendered":"DA “GUERRA FISCAL” \u00c0 GUERRA REGULAMENTAR: SIMPLICIDADE, INDETERMINA\u00c7\u00c3O E AS PROMESSAS N\u00c3O CUMPRIDAS DA REFORMA TRIBUT\u00c1RIA"},"content":{"rendered":"

O artigo critica a guerra fiscal e alerta que a reforma cria nova inseguran\u00e7a pela indetermina\u00e7\u00e3o legal e excesso de regulamenta\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

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O artigo desfaz o mito da guerra fiscal como vil\u00e3 e alerta para uma nova “guerra regulamentar” trazida pela reforma: a indetermina\u00e7\u00e3o estrat\u00e9gica da lei amea\u00e7a a seguran\u00e7a e a simplicidade.<\/span><\/p>\n

Consolidou-se no debate tribut\u00e1rio a tese de que a reforma do consumo teria debelado a principal fonte da litigiosidade brasileira – a guerra fiscal -, restando apenas prevenir uma futura “guerra interpretativa” nascida da adapta\u00e7\u00e3o ao novo sistema. O diagn\u00f3stico cont\u00e9m uma parte de verdade, mas repousa sobre premissas que, examinadas de perto, n\u00e3o se sustentam. E o reparo importa: premissas equivocadas conduzem a rem\u00e9dios equivocados.<\/span><\/p>\n

Este artigo prop\u00f5e tr\u00eas corre\u00e7\u00f5es. Primeira: a guerra fiscal n\u00e3o \u00e9, por si, causa de inseguran\u00e7a jur\u00eddica – sustentar o contr\u00e1rio inverte a posi\u00e7\u00e3o constitucional do princ\u00edpio, que \u00e9 garantia do contribuinte diante da tributa\u00e7\u00e3o, n\u00e3o atributo sist\u00eamico a servi\u00e7o da arrecada\u00e7\u00e3o. Segunda: o princ\u00edpio positivado pela EC 132\/23 \u00e9 o da simplicidade, n\u00e3o o da simplifica\u00e7\u00e3o – distin\u00e7\u00e3o que n\u00e3o \u00e9 jogo de palavras, mas crit\u00e9rio para aferir o cumprimento da promessa constitucional. Terceira: a guerra interpretativa n\u00e3o \u00e9 fen\u00f4meno futuro e inevit\u00e1vel; ela j\u00e1 come\u00e7ou, e \u00e9 produto de escolhas normativas presentes e evit\u00e1veis – a indetermina\u00e7\u00e3o estrat\u00e9gica do texto legal, a delega\u00e7\u00e3o excessiva ao regulamento e a extrapola\u00e7\u00e3o que os regulamentos da CBS e do IBS v\u00eam confirmando.<\/span><\/p>\n

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  1. Guerra fiscal causa realmente inseguran\u00e7a jur\u00eddica?<\/strong><\/span><\/li>\n<\/ol>\n

    A guerra fiscal est\u00e1 “entre os principais fatores de inseguran\u00e7a jur\u00eddica da tributa\u00e7\u00e3o sobre o consumo”? A afirma\u00e7\u00e3o, de t\u00e3o repetida, tornou-se lugar-comum. Mas lugares-comuns dispensam demonstra\u00e7\u00e3o – e \u00e9 justamente a demonstra\u00e7\u00e3o que aqui se exige.<\/span><\/p>\n

    Seguran\u00e7a jur\u00eddica, conv\u00e9m recordar, n\u00e3o \u00e9 um valor difuso do “sistema”. \u00c9 uma regra que opera, em mat\u00e9ria tribut\u00e1ria, como garantia do contribuinte em face do poder de tributar. Decorre do estado de direito (art. 1\u00ba da CF), da prote\u00e7\u00e3o ao ato jur\u00eddico perfeito e ao direito adquirido (art. 5\u00ba, XXXVI) e das limita\u00e7\u00f5es constitucionais ao poder de tributar (art. 150). O direito exige cognoscibilidade, confiabilidade e calculabilidade – sempre na perspectiva de quem se submete \u00e0 norma, n\u00e3o de quem a imp\u00f5e. O titular da seguran\u00e7a jur\u00eddica tribut\u00e1ria \u00e9 o contribuinte. O destinat\u00e1rio do dever de prov\u00ea-la \u00e9 o estado.<\/span><\/p>\n

    Feita essa recoloca\u00e7\u00e3o, a pergunta correta passa a ser: a concess\u00e3o de benef\u00edcios fiscais pelos estados, em si, viola a cognoscibilidade, a confiabilidade ou a calculabilidade do direito para o contribuinte? A resposta honesta \u00e9: n\u00e3o necessariamente. O contribuinte que se instalou em determinado estado mediante regime especial conhecia a norma, confiava nela e calculava seus efeitos. O benef\u00edcio, enquanto vigente e aplicado, era fonte de previsibilidade, n\u00e3o de incerteza.<\/span><\/p>\n

    A viola\u00e7\u00e3o ao princ\u00edpio da seguran\u00e7a surge de outro lugar – e \u00e9 importante identific\u00e1-lo. Ela surge da rea\u00e7\u00e3o estatal \u00e0 guerra fiscal: das glosas unilaterais de cr\u00e9ditos de ICMS promovidas pelos estados de destino contra benef\u00edcios concedidos na origem; das declara\u00e7\u00f5es de inconstitucionalidade sem modula\u00e7\u00e3o de efeitos, que transformavam retroativamente em devedor quem havia cumprido a lei estadual vigente; da exig\u00eancia retroativa de tributo de quem agiu amparado por norma que gozava de presun\u00e7\u00e3o de constitucionalidade; da necessidade, enfim, de uma lei de convalida\u00e7\u00e3o (LC 160\/17) para pacificar aquilo que o pr\u00f3prio aparato estatal havia convertido em passivo bilion\u00e1rio.<\/span><\/p>\n

    Em outras palavras, se a guerra fiscal produziu, indiretamente, inseguran\u00e7a jur\u00eddica, foi por intermedia\u00e7\u00e3o do comportamento do pr\u00f3prio estado – dos entes federativos em conflito entre si e contra o contribuinte, que ficou imprensado no fogo cruzado.<\/span><\/p>\n

    O contribuinte n\u00e3o foi o autor da inseguran\u00e7a; foi sua v\u00edtima. A distin\u00e7\u00e3o n\u00e3o \u00e9 meramente acad\u00eamica, isto \u00e9, se o diagn\u00f3stico atribui a inseguran\u00e7a \u00e0 exist\u00eancia de legisla\u00e7\u00f5es distintas, o rem\u00e9dio \u00e9 a uniformiza\u00e7\u00e3o – e a reforma estaria, ent\u00e3o, resolvendo o problema.<\/span><\/p>\n

    Isso n\u00e3o significa desconhecer que ao estado assiste uma leg\u00edtima expectativa arrecadat\u00f3ria. Mas uma coisa n\u00e3o se confunde com a outra: ter expectativa leg\u00edtima de arrecadar n\u00e3o faz do fisco titular da seguran\u00e7a jur\u00eddica. A garantia do art. 150 e seus consect\u00e1rios protege o contribuinte em face do poder de tributar – n\u00e3o o poder de tributar em face do contribuinte. A expectativa arrecadat\u00f3ria \u00e9 leg\u00edtima e encontra amparo pr\u00f3prio no dever de todos de contribuir; a seguran\u00e7a jur\u00eddica, por\u00e9m, \u00e9 garantia de quem se submete \u00e0 norma, n\u00e3o de quem a edita e cobra. Confundir os dois planos \u00e9 justamente o equ\u00edvoco que permite tratar a guerra fiscal como fonte de inseguran\u00e7a “do sistema”, quando o \u00fanico titular constitucional dessa garantia \u00e9 o contribuinte.<\/span><\/p>\n

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    1. Simplicidade n\u00e3o \u00e9 simplifica\u00e7\u00e3o<\/strong><\/span><\/li>\n<\/ol>\n

      A segunda premissa a corrigir \u00e9 de ordem sem\u00e2ntica, mas com consequ\u00eancias normativas. O \u00a7 3\u00ba do art. 145 da Constitui\u00e7\u00e3o, inclu\u00eddo pela EC 132\/23, determina que o Sistema Tribut\u00e1rio Nacional observe os princ\u00edpios da simplicidade, da transpar\u00eancia, da justi\u00e7a tribut\u00e1ria, da coopera\u00e7\u00e3o e da defesa do meio ambiente.<\/span><\/p>\n

      O constituinte derivado n\u00e3o positivou um princ\u00edpio da “simplifica\u00e7\u00e3o”; positivou o da simplicidade – e ser simples \u00e9 coisa diversa de simplificar. Apesar do discurso de que a reforma trouxe simplifica\u00e7\u00f5es, o que em boa medida \u00e9 incontroverso, a pergunta constitucionalmente relevante \u00e9 se, ao final, foi respeitado o princ\u00edpio da simplicidade.<\/span><\/p>\n

      Simplificar significa reduzir a complexidade relativa a um estado anterior. Simplicidade \u00e9 uma qualidade da norma, \u00e9 ser cognosc\u00edvel, apreens\u00edvel, oper\u00e1vel pelo seu destinat\u00e1rio sem intermedia\u00e7\u00e3o hermen\u00eautica sofisticada.<\/span><\/p>\n

      Pode-se simplificar algo e ele permanecer complexo – quem reduz um labirinto de mil corredores a um labirinto de novecentos e noventa e nove, simplificou, mas n\u00e3o entregou simplicidade.<\/span><\/p>\n

      A reforma do consumo, ao substituir cinco tributos por tr\u00eas, indiscutivelmente simplificou. Reconhe\u00e7o, como tenho reconhecido, que h\u00e1 avan\u00e7os reais em diversos pontos, como a base ampla, legisla\u00e7\u00e3o \u00fanica, n\u00e3o cumulatividade e a tributa\u00e7\u00e3o no destino. Neg\u00e1-lo seria injusto.<\/span><\/p>\n

      Mas o teste constitucional n\u00e3o \u00e9 comparativo (“ficou menos complexo do que era”); \u00e9 qualitativo (“\u00e9 simples?”). E aqui o quadro normativo que se desenha em 2026 recomenda menos triunfalismo.<\/span><\/p>\n

      A LC 214\/25 nasceu com mais de quinhentos artigos e j\u00e1 foi alterada pela LC 227\/26 antes mesmo de o sistema operar em regime de cobran\u00e7a. Os regulamentos da CBS (decreto 12.955\/26) e do IBS (resolu\u00e7\u00e3o CGIBS 6\/26), publicados em 30\/4\/26, somam centenas de artigos e – ponto decisivo – remetem dezenas de mat\u00e9rias a atos conjuntos da RFB e do Comit\u00ea Gestor ainda n\u00e3o editados, como documentos fiscais, cronograma e mec\u00e2nica do split payment, crit\u00e9rios de habilita\u00e7\u00e3o, operacionaliza\u00e7\u00e3o de regimes espec\u00edficos. A regulamenta\u00e7\u00e3o, em suma, regulamentou remetendo a regulamenta\u00e7\u00f5es futuras. Isso pode ser muitas coisas; simplicidade, no sentido do art. 145, \u00a7 3\u00ba, n\u00e3o \u00e9.<\/span><\/p>\n

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      1. A extrapola\u00e7\u00e3o regulamentar<\/strong><\/span><\/li>\n<\/ol>\n

        Se a delega\u00e7\u00e3o em cascata j\u00e1 compromete a cognoscibilidade, a extrapola\u00e7\u00e3o do texto legal pelos regulamentos compromete algo mais grave, a legalidade. O art. 99 do CTN \u00e9 claro ao limitar o conte\u00fado e o alcance dos decretos aos das leis em fun\u00e7\u00e3o das quais s\u00e3o expedidos. O regulamento explicita, detalha, operacionaliza; n\u00e3o cria, n\u00e3o restringe, n\u00e3o amplia. Em mat\u00e9ria tribut\u00e1ria, esse limite \u00e9 refor\u00e7ado pela reserva de lei complementar do art. 156-A, \u00a7 5\u00ba, da Constitui\u00e7\u00e3o e pelo pr\u00f3prio art. 9\u00ba da EC 132\/23, que reservou \u00e0 lei complementar a disciplina dos regimes diferenciados.<\/span><\/p>\n

        Passados poucos meses da publica\u00e7\u00e3o dos regulamentos, os exemplos de tens\u00e3o com a legalidade j\u00e1 se acumulam. Dois bastam para ilustrar.<\/span><\/p>\n

        O primeiro envolve o conceito de produto in natura, cuja qualifica\u00e7\u00e3o define o acesso \u00e0 redu\u00e7\u00e3o de 60% das al\u00edquotas para produtos agropecu\u00e1rios, aqu\u00edcolas, pesqueiros, florestais e extrativistas. A LC 214\/25 delegou ao regulamento mat\u00e9ria espec\u00edfica e delimitada; o regulamento, em vez de exerc\u00ea-la, introduziu crit\u00e9rio novo – a manuten\u00e7\u00e3o das “caracter\u00edsticas f\u00edsico-qu\u00edmicas, sensoriais e de composi\u00e7\u00e3o” do produto – inovando em mat\u00e9ria reservada \u00e0 lei complementar e deslocando o eixo da norma legal.1<\/span><\/p>\n

        O segundo envolve o creditamento. Enquanto a LC 214\/25 menciona aquisi\u00e7\u00e3o e manuten\u00e7\u00e3o como hip\u00f3teses de veda\u00e7\u00e3o ao cr\u00e9dito por uso e consumo pessoal, os regulamentos estenderam a restri\u00e7\u00e3o \u00e0s loca\u00e7\u00f5es de im\u00f3veis e ve\u00edculos. E o art. 602 do decreto 12.955\/26, ao operacionalizar o aproveitamento dos saldos credores de PIS e Cofins garantidos pelo art. 378 da lei complementar, introduziu condicionantes que a lei n\u00e3o previu – restringindo, por ato infralegal, direito de cr\u00e9dito j\u00e1 integrado ao patrim\u00f4nio jur\u00eddico do contribuinte.<\/span><\/p>\n

        N\u00e3o se trata de “diverg\u00eancias interpretativas” que o tempo e as inst\u00e2ncias de uniformiza\u00e7\u00e3o decantar\u00e3o. Trata-se de inova\u00e7\u00e3o normativa infralegal- o mesmo v\u00edcio que alimentou, por duas d\u00e9cadas, o contencioso do conceito de insumo de PIS\/Cofins, no qual a Receita Federal restringiu por instru\u00e7\u00e3o normativa o que a lei n\u00e3o restringia, at\u00e9 ser corrigida pelo STJ no Tema 779. A hist\u00f3ria n\u00e3o est\u00e1 apenas se repetindo; est\u00e1 se repetindo antes mesmo de o novo sistema arrecadar o primeiro real em regime pleno.<\/span><\/p>\n

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        1. Indetermina\u00e7\u00e3o estrat\u00e9gica<\/strong><\/span><\/li>\n<\/ol>\n

          Chegamos ao ponto que conecta todos os anteriores – sobre o qual, inclusive, j\u00e1 dediquei trabalho espec\u00edfico2 abordando o que denominei de “indetermina\u00e7\u00e3o estrat\u00e9gica da lei”. A comunica\u00e7\u00e3o legislativa n\u00e3o \u00e9 cooperativa como a conversa ordin\u00e1ria; \u00e9 estrat\u00e9gica. Legislador, fisco e contribuinte disputam o sentido do texto, e a indetermina\u00e7\u00e3o de certos dispositivos nem sempre \u00e9 defeito de reda\u00e7\u00e3o, \u00e9 escolha institucional sobre quem decidir\u00e1 depois. Toda vez que a lei promete e n\u00e3o determina – ou determina e delega o que n\u00e3o deveria – ela transfere poder normativo do Parlamento para o regulamentador e para o aplicador. E transfere, junto, o risco: quem paga a conta da indetermina\u00e7\u00e3o \u00e9 o contribuinte, que perde exatamente aquilo que a seguran\u00e7a jur\u00eddica lhe garante – a calculabilidade.<\/span><\/p>\n

          A reforma tribut\u00e1ria foi vendida sob promessas de neutralidade, n\u00e3o cumulatividade plena, carga constante, simplicidade. Mas promessas veiculadas em texto insuficientemente determinado n\u00e3o vinculam; apenas adiam. O “uso e consumo pessoal” que limita o cr\u00e9dito, o “valor de mercado” que quantifica o n\u00e3o oneroso, o produto “in natura” que define al\u00edquota reduzida, os “crit\u00e9rios estabelecidos em regulamento” que pontuam a lei complementar em dezenas de dispositivos – cada uma dessas aberturas foi, no momento da aprova\u00e7\u00e3o, funcional \u00e0 forma\u00e7\u00e3o de consenso pol\u00edtico.<\/span><\/p>\n

          Agora, no momento da aplica\u00e7\u00e3o, cada uma delas \u00e9 preenchida por quem regulamenta e fiscaliza, e invariavelmente no sentido mais favor\u00e1vel \u00e0 arrecada\u00e7\u00e3o. O que era indetermina\u00e7\u00e3o estrat\u00e9gica do legislador converte-se em poder discricion\u00e1rio do fisco. Como adiantei ent\u00e3o, e os regulamentos de abril confirmam agora: a inseguran\u00e7a jur\u00eddica que se avizinha n\u00e3o decorre da novidade do sistema, mas da forma deliberadamente aberta como ele foi escrito.<\/span><\/p>\n

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          1. Sil\u00eancio legislativo como fonte aut\u00f4noma de inseguran\u00e7a<\/strong><\/span><\/li>\n<\/ol>\n

            Soma-se \u00e0 indetermina\u00e7\u00e3o do que foi escrito a inseguran\u00e7a do que n\u00e3o foi. A menos de seis meses de 2027 – ano em que se extinguem PIS e Cofins, a CBS passa a ser exigida em regime pleno e o imposto seletivo deveria entrar em vigor -, o contribuinte brasileiro n\u00e3o disp\u00f5e da lei ordin\u00e1ria que fixar\u00e1 as al\u00edquotas do IS. O governo, segundo noticiado, adiou o envio do projeto para o segundo semestre, provavelmente para depois das elei\u00e7\u00f5es, em raz\u00e3o de diverg\u00eancias internas e do custo pol\u00edtico da medida – embora o minist\u00e9rio da Fazenda reitere que o imposto vigorar\u00e1 em 1\/1\/27. O IS, recorde-se, submete-se \u00e0 anterioridade anual e \u00e0 noventena, isto \u00e9, sem lei aprovada e publicada em tempo h\u00e1bil ainda em 2026, a cobran\u00e7a em janeiro de 2027 \u00e9 juridicamente invi\u00e1vel.<\/span><\/p>\n

            O quadro \u00e9 not\u00e1vel. Setores inteiros – bebidas, fumo, ve\u00edculos, minera\u00e7\u00e3o – precisam formar pre\u00e7os, contratar, estocar e planejar 2027 sem saber se pagar\u00e3o o tributo, quanto pagar\u00e3o, nem quando saber\u00e3o. As al\u00edquotas de refer\u00eancia de CBS e IBS, por sua vez, dependem de resolu\u00e7\u00e3o do Senado e de c\u00e1lculos ainda em consolida\u00e7\u00e3o, de modo que a “fase efetiva” do novo sistema se aproxima com seu elemento mais elementar – o quantum – indefinido. N\u00e3o h\u00e1 guerra fiscal aqui, nem diverg\u00eancia interpretativa, h\u00e1 pura e simples omiss\u00e3o legislativa. E ela produz, sozinha, e em certa dimens\u00e3o, mais incalculabilidade do que d\u00e9cadas de benef\u00edcios estaduais jamais produziram para o contribuinte individualmente considerado.<\/span><\/p>\n

            Conclus\u00e3o<\/strong><\/span><\/p>\n

            A guerra fiscal n\u00e3o foi causa aut\u00f4noma de inseguran\u00e7a jur\u00eddica; a inseguran\u00e7a decorreu, ontem como hoje, do comportamento normativo do estado – que ent\u00e3o glosava cr\u00e9ditos e declarava inconstitucionalidades retroativas, e que agora restringe por decreto o que a lei complementar n\u00e3o restringiu.<\/span><\/p>\n

            O princ\u00edpio constitucional em jogo chama-se simplicidade, n\u00e3o simplifica\u00e7\u00e3o – e ele se afere na perspectiva do contribuinte, \u00fanico titular da garantia de seguran\u00e7a jur\u00eddica em mat\u00e9ria tribut\u00e1ria. E a guerra interpretativa n\u00e3o \u00e9 nuvem no horizonte de um sistema que precisa apenas “amadurecer”, \u00e9 tempestade j\u00e1 formada, gestada pela indetermina\u00e7\u00e3o estrat\u00e9gica do texto legal, pela delega\u00e7\u00e3o daquilo que n\u00e3o podia ser delegado e pela extrapola\u00e7\u00e3o regulamentar que os primeiros meses de 2026 v\u00eam documentando.<\/span><\/p>\n

            A reforma pode, ainda, cumprir suas promessas. Mas n\u00e3o as cumprir\u00e1 por in\u00e9rcia institucional, nem pela f\u00e9 de que inst\u00e2ncias de uniformiza\u00e7\u00e3o resolver\u00e3o, ex post, o que o legislador e o regulamentador deixaram de resolver ex ante. Cumpri-las-\u00e1 se – e somente se – o judici\u00e1rio fizer valer a legalidade contra a inova\u00e7\u00e3o infralegal, se o congresso legislar o que s\u00f3 a ele compete legislar, e se a doutrina recusar o conforto dos lugares-comuns. Este artigo \u00e9 uma modesta contribui\u00e7\u00e3o a essa recusa.<\/span><\/p>\n

            ___________<\/span><\/p>\n

            1 VIANA, Gabriel Almeida; CASTRO, Victor Tavares de. O conceito de “in natura” na reforma tribut\u00e1ria: O regulamento extrapola a delega\u00e7\u00e3o? Migalhas, 8 jun. 2026. Dispon\u00edvel em: https:\/\/www.migalhas.com.br\/depeso\/457597\/conceito-de-in-natura-na-reforma-tributaria-regulamento-extrapola. Acesso em: 2 jul. 2026.<\/span><\/p>\n

            2 VIANA, Gabriel Almeida. Mitos e reforma: entre a prote\u00e7\u00e3o da confian\u00e7a e a indetermina\u00e7\u00e3o. Revista de Direito Tribut\u00e1rio da APET, S\u00e3o Paulo, n. 51, p. 63-90, out. 2024\/mar. 2025.<\/span><\/p>\n

            FONTE: MIGALHAS \u2013 POR GABRIEL ALMEIDA VIANA<\/strong><\/span><\/p>\n

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