{"id":64988,"date":"2026-07-07T10:26:06","date_gmt":"2026-07-07T13:26:06","guid":{"rendered":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/?p=64988"},"modified":"2026-07-07T10:26:06","modified_gmt":"2026-07-07T13:26:06","slug":"reforma-tributaria-desequilibra-automaticamente-os-contratos-administrativos","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/2026\/07\/07\/reforma-tributaria-desequilibra-automaticamente-os-contratos-administrativos\/","title":{"rendered":"REFORMA TRIBUT\u00c1RIA DESEQUILIBRA AUTOMATICAMENTE OS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS?"},"content":{"rendered":"

A resposta intuitiva parece ser afirmativa<\/strong><\/span><\/p>\n

Afinal, a reforma tribut\u00e1ria substituiu praticamente toda a tributa\u00e7\u00e3o sobre o consumo. ICMS, ISS, PIS, Cofins e parte do IPI cedem lugar ao IBS e \u00e0 CBS. Se a estrutura tribut\u00e1ria considerada quando da formula\u00e7\u00e3o das propostas deixou de existir, seria natural concluir que os contratos administrativos celebrados antes da reforma perderam o equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro originalmente estabelecido.<\/span><\/p>\n

A conclus\u00e3o parece l\u00f3gica. Mas ser\u00e1 que ela \u00e9 correta?<\/span><\/p>\n

O que a Constitui\u00e7\u00e3o realmente protege?<\/strong><\/span><\/p>\n

O artigo 37, XXI, da Constitui\u00e7\u00e3o assegura a manuten\u00e7\u00e3o das condi\u00e7\u00f5es efetivas da proposta apresentada pelo contratado. Em outras palavras, protege a equa\u00e7\u00e3o econ\u00f4mico-financeira estabelecida quando do ajuste.<\/span><\/p>\n

Mas o que isso significa exatamente? Significa que toda altera\u00e7\u00e3o legislativa capaz de repercutir sobre os custos do contratado autoriza, automaticamente, o reequil\u00edbrio do contrato?<\/span><\/p>\n

A resposta \u00e9 negativa.<\/span><\/p>\n

A Constitui\u00e7\u00e3o n\u00e3o assegura ao contratado a perman\u00eancia do regime jur\u00eddico existente quando a proposta foi apresentada. O que ela tutela \u00e9 a rela\u00e7\u00e3o de equival\u00eancia entre os encargos assumidos pelo particular e a remunera\u00e7\u00e3o devida pela administra\u00e7\u00e3o. Altera\u00e7\u00f5es legislativas somente justificam o reequil\u00edbrio quando repercutem concretamente sobre essa rela\u00e7\u00e3o de equival\u00eancia.<\/span><\/p>\n

Essa distin\u00e7\u00e3o \u00e9 importante. Uma lei pode modificar profundamente determinado setor econ\u00f4mico sem, por isso, alterar a equa\u00e7\u00e3o econ\u00f4mico-financeira constru\u00edda pelas partes. Da mesma forma, altera\u00e7\u00f5es aparentemente modestas podem produzir impactos significativos sobre os custos considerados na formula\u00e7\u00e3o da proposta.<\/span><\/p>\n

\u00c9 justamente sob essa perspectiva que a reforma tribut\u00e1ria deve ser examinada.<\/span><\/p>\n

Afinal, o que mudou com a reforma?<\/strong><\/span><\/p>\n

\u00c9 comum afirmar que a reforma tribut\u00e1ria substituiu cinco tributos \u2014 ICMS, ISS, IPI, PIS e Cofins \u2014 por um novo modelo estruturado em torno do IBS e da CBS. A afirma\u00e7\u00e3o \u00e9 correta, mas insuficiente para revelar a dimens\u00e3o da transforma\u00e7\u00e3o promovida pela Emenda Constitucional 132\/2023.<\/span><\/p>\n

A principal inova\u00e7\u00e3o da reforma talvez n\u00e3o resida na substitui\u00e7\u00e3o de determinados tributos por outros, mas na profunda reformula\u00e7\u00e3o da sistem\u00e1tica de n\u00e3o cumulatividade e, consequentemente, do regime de creditamento.<\/span><\/p>\n

No sistema anterior, parcela significativa da tributa\u00e7\u00e3o incidente ao longo da cadeia econ\u00f4mica incorporava-se definitivamente ao custo da atividade empresarial. Em muitos casos, o aproveitamento de cr\u00e9ditos era limitado pela legisla\u00e7\u00e3o; em outros, sua extens\u00e3o dependia de complexas controv\u00e9rsias administrativas e judiciais, especialmente em torno do conceito de insumo, da incorpora\u00e7\u00e3o do bem ao produto final ou do contato imediato com ele.<\/span><\/p>\n

O novo modelo parte de premissa distinta. A n\u00e3o cumulatividade assume posi\u00e7\u00e3o central na tributa\u00e7\u00e3o sobre o consumo, assegurando, em regra, o aproveitamento dos cr\u00e9ditos decorrentes das opera\u00e7\u00f5es anteriores. Com isso, reduz-se a parcela da tributa\u00e7\u00e3o que permanece definitivamente incorporada ao custo da atividade econ\u00f4mica.<\/span><\/p>\n

Essa altera\u00e7\u00e3o produz uma consequ\u00eancia que interessa diretamente aos contratos administrativos. A an\u00e1lise deixa de concentrar-se apenas na carga tribut\u00e1ria nominal incidente sobre a opera\u00e7\u00e3o e passa a considerar a carga tribut\u00e1ria efetivamente suportada pelo contribuinte ap\u00f3s o aproveitamento dos cr\u00e9ditos.<\/span><\/p>\n

\u00c9 precisamente nesse deslocamento de perspectiva que reside o ponto central da discuss\u00e3o.<\/span><\/p>\n

O equ\u00edvoco de comparar apenas al\u00edquotas<\/strong><\/span><\/p>\n

A distin\u00e7\u00e3o torna-se mais evidente quando se observa que a reforma tribut\u00e1ria n\u00e3o produz os mesmos efeitos sobre todos os setores da economia.<\/span><\/p>\n

Considere-se, de um lado, uma empresa cuja atividade dependa intensamente da aquisi\u00e7\u00e3o de bens e insumos sujeitos \u00e0 incid\u00eancia do IBS e da CBS. Considere-se, de outro, uma empresa prestadora de servi\u00e7os cuja estrutura de custos seja predominantemente composta por despesas com m\u00e3o de obra.<\/span><\/p>\n

Embora ambas estejam submetidas ao mesmo regime jur\u00eddico, os efeitos econ\u00f4micos da reforma poder\u00e3o ser substancialmente distintos. A primeira tende a ampliar o aproveitamento de cr\u00e9ditos tribut\u00e1rios, podendo reduzir a carga efetivamente suportada ao longo da cadeia econ\u00f4mica. A segunda, ao contr\u00e1rio, poder\u00e1 experimentar aumento da carga tribut\u00e1ria efetiva, justamente porque parcela significativa de seus custos n\u00e3o gera direito ao creditamento.<\/span><\/p>\n

A circunst\u00e2ncia de ambas se sujeitarem \u00e0s mesmas al\u00edquotas n\u00e3o conduz, portanto, \u00e0 conclus\u00e3o de que suportar\u00e3o a mesma tributa\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

\u00c9 precisamente por essa raz\u00e3o que a simples compara\u00e7\u00e3o entre as al\u00edquotas do sistema anterior e aquelas aplic\u00e1veis ao IBS e \u00e0 CBS revela-se insuficiente para aferir os impactos da reforma sobre os contratos administrativos.<\/span><\/p>\n

O par\u00e2metro juridicamente relevante n\u00e3o \u00e9 a carga tribut\u00e1ria nominal incidente sobre a opera\u00e7\u00e3o. O que importa \u00e9 a carga tribut\u00e1ria efetivamente suportada pelo contratado ap\u00f3s o aproveitamento dos cr\u00e9ditos assegurados pelo novo regime de n\u00e3o cumulatividade.<\/span><\/p>\n

\u00c9 essa carga tribut\u00e1ria efetiva \u2014 e n\u00e3o a mera altera\u00e7\u00e3o das al\u00edquotas \u2014 que permitir\u00e1 verificar se a Reforma efetivamente rompeu a equa\u00e7\u00e3o econ\u00f4mico-financeira do contrato.<\/span><\/p>\n

O legislador, acertadamente, deslocou o foco do debate<\/strong><\/span><\/p>\n

Se ainda houvesse d\u00favida quanto ao crit\u00e9rio juridicamente relevante para aferir o desequil\u00edbrio, ela parece dissipada com a disciplina introduzida pela Lei Complementar 214\/2025.<\/span><\/p>\n

Ao regulamentar os efeitos da reforma tribut\u00e1ria sobre os contratos administrativos, o legislador n\u00e3o condicionou o reequil\u00edbrio \u00e0 simples substitui\u00e7\u00e3o dos tributos anteriormente incidentes sobre o consumo. Tampouco presumiu que a entrada em vigor do novo sistema tribut\u00e1rio, por si s\u00f3, autorizaria a revis\u00e3o da equa\u00e7\u00e3o econ\u00f4mico-financeira.<\/span><\/p>\n

Seguiu caminho diverso.<\/span><\/p>\n

Os artigos 373 a 377 da Lei Complementar 214\/2025 institu\u00edram um regime espec\u00edfico de recomposi\u00e7\u00e3o contratual fundado na demonstra\u00e7\u00e3o da carga tribut\u00e1ria efetivamente suportada pelo contratado. A op\u00e7\u00e3o legislativa n\u00e3o parece ter sido casual. Se a mera altera\u00e7\u00e3o da legisla\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria fosse suficiente para justificar o reequil\u00edbrio, seria desnecess\u00e1rio exigir a demonstra\u00e7\u00e3o dos efeitos concretos produzidos pelo novo regime sobre a economia de cada contrato.<\/span><\/p>\n

A pr\u00f3pria estrutura da lei revela, portanto, que a reforma tribut\u00e1ria n\u00e3o constitui fundamento aut\u00f4nomo para a revis\u00e3o dos contratos administrativos. Ela representa o fato potencialmente capaz de alterar a equa\u00e7\u00e3o econ\u00f4mico-financeira. O direito ao reequil\u00edbrio, contudo, somente surge quando essa altera\u00e7\u00e3o repercute concretamente sobre os encargos considerados na formula\u00e7\u00e3o da proposta.<\/span><\/p>\n

Em outras palavras, a reforma explica a origem da poss\u00edvel altera\u00e7\u00e3o da equa\u00e7\u00e3o econ\u00f4mico-financeira; a carga tribut\u00e1ria efetiva demonstra se essa altera\u00e7\u00e3o efetivamente ocorreu.<\/span><\/p>\n

Todo contrato administrativo ser\u00e1 reequilibrado?<\/strong><\/span><\/p>\n

A resposta, a nosso ver, \u00e9 negativa.<\/span><\/p>\n

A reforma tribut\u00e1ria n\u00e3o produz efeitos homog\u00eaneos sobre todos os setores da economia, tampouco sobre todos os contratos administrativos. Empresas inseridas em cadeias produtivas intensivas na aquisi\u00e7\u00e3o de bens e insumos tributados podem ampliar o aproveitamento de cr\u00e9ditos e, consequentemente, reduzir sua carga tribut\u00e1ria efetiva. Em sentido diverso, atividades cuja estrutura de custos se concentra predominantemente em despesas que n\u00e3o geram direito ao creditamento poder\u00e3o experimentar resultado oposto.<\/span><\/p>\n

A diversidade desses efeitos impede qualquer solu\u00e7\u00e3o uniforme. Mesmo empresas pertencentes ao mesmo segmento econ\u00f4mico poder\u00e3o suportar impactos distintos, conforme a composi\u00e7\u00e3o de seus custos, a forma de organiza\u00e7\u00e3o de suas atividades e o volume de cr\u00e9ditos pass\u00edveis de aproveitamento.<\/span><\/p>\n

Essa constata\u00e7\u00e3o conduz a uma consequ\u00eancia inevit\u00e1vel. O direito ao reequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro n\u00e3o decorrer\u00e1 da simples entrada em vigor da reforma tribut\u00e1ria, mas da demonstra\u00e7\u00e3o de que o novo regime alterou, concretamente, a rela\u00e7\u00e3o de equival\u00eancia estabelecida quando da apresenta\u00e7\u00e3o da proposta.<\/span><\/p>\n

A Reforma modificou o sistema tribut\u00e1rio. O eventual rompimento da equa\u00e7\u00e3o econ\u00f4mico-financeira continua sendo um fato a ser demonstrado.<\/span><\/p>\n

Reequil\u00edbrio imediato ou adapta\u00e7\u00e3o gradual?<\/strong><\/span><\/p>\n

Reconhecida a possibilidade de a reforma repercutir sobre a equa\u00e7\u00e3o econ\u00f4mico-financeira dos contratos administrativos, surge uma quest\u00e3o adicional.<\/span><\/p>\n

Se a transi\u00e7\u00e3o para o novo sistema tribut\u00e1rio se estender\u00e1 at\u00e9 2033 e as pr\u00f3prias al\u00edquotas do IBS e da CBS ainda dependem de defini\u00e7\u00e3o pelos entes competentes, seria poss\u00edvel promover desde logo um reequil\u00edbrio preventivo?<\/span><\/p>\n

A hip\u00f3tese \u00e9 atraente, sobretudo nos contratos de longa dura\u00e7\u00e3o. N\u00e3o parece, contudo, compat\u00edvel com a sistem\u00e1tica institu\u00edda pela Lei Complementar 214\/2025.<\/span><\/p>\n

Isso porque o regime legal foi estruturado precisamente sobre a demonstra\u00e7\u00e3o da carga tribut\u00e1ria efetiva. Enquanto os efeitos econ\u00f4micos da reforma permanecerem dependentes de proje\u00e7\u00f5es, n\u00e3o haver\u00e1 elementos suficientes para afirmar, com seguran\u00e7a, que a equa\u00e7\u00e3o econ\u00f4mico-financeira foi efetivamente rompida. Admitir solu\u00e7\u00e3o diversa significaria substituir a comprova\u00e7\u00e3o exigida pela lei por estimativas que poder\u00e3o beneficiar, indevidamente, tanto a administra\u00e7\u00e3o quanto o contratado.<\/span><\/p>\n

Parece mais consent\u00e2neo com a l\u00f3gica da reforma que a recomposi\u00e7\u00e3o acompanhe o pr\u00f3prio ritmo da transi\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria, \u00e0 medida que seus efeitos econ\u00f4micos se tornem concretamente verific\u00e1veis.<\/span><\/p>\n

Uma nova forma de discutir o equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro<\/strong><\/span><\/p>\n

A Lei Complementar 214\/2025 redefine o modo pelo qual se examina o equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro dos contratos administrativos. A quest\u00e3o deixa de ser se o regime tribut\u00e1rio foi alterado. Passa a ser outra: essa altera\u00e7\u00e3o modificou, concretamente, a carga tribut\u00e1ria efetivamente suportada pelo contratado?<\/span><\/p>\n

A diferen\u00e7a pode parecer apenas terminol\u00f3gica. N\u00e3o \u00e9.<\/span><\/p>\n

A mudan\u00e7a \u00e9 substancial. O exame do equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro deixa de gravitar em torno da altera\u00e7\u00e3o do regime jur\u00eddico tribut\u00e1rio e passa a concentrar-se na aferi\u00e7\u00e3o de seus efeitos econ\u00f4micos concretos sobre a execu\u00e7\u00e3o do contrato. A simples substitui\u00e7\u00e3o de tributos, por si s\u00f3, n\u00e3o constitui fundamento suficiente para o reequil\u00edbrio. O elemento decisivo passa a ser a demonstra\u00e7\u00e3o de que a nova sistem\u00e1tica tribut\u00e1ria alterou, efetivamente, a rela\u00e7\u00e3o entre os encargos suportados pelo contratado e a remunera\u00e7\u00e3o contratualmente pactuada.<\/span><\/p>\n

\u00c9 justamente nesse ponto que reside, a nosso ver, a principal contribui\u00e7\u00e3o da Lei Complementar 214\/2025.<\/span><\/p>\n

A reforma tribut\u00e1ria n\u00e3o instituiu um regime de revis\u00e3o autom\u00e1tica dos contratos administrativos. Instituiu um regime de verifica\u00e7\u00e3o concreta dos impactos econ\u00f4micos produzidos pela altera\u00e7\u00e3o da sistem\u00e1tica tribut\u00e1ria, condicionando o reequil\u00edbrio \u00e0 efetiva demonstra\u00e7\u00e3o de que a carga tribut\u00e1ria suportada pelo contratado foi modificada. Essa op\u00e7\u00e3o legislativa desloca a an\u00e1lise do plano abstrato da altera\u00e7\u00e3o normativa para o plano concreto da repercuss\u00e3o econ\u00f4mica do novo regime tribut\u00e1rio sobre a equa\u00e7\u00e3o econ\u00f4mico-financeira do contrato.<\/span><\/p>\n

FONTE: CONSULTOR JUR\u00cdDICO – POR MAUR\u00cdCIO ZOCKUN, MARIA J\u00daLIA MARCONDES DE MOURA E SOUZA E JO\u00c3O PAGANO MAGALH\u00c3ES<\/strong><\/span><\/p>\n

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