{"id":64929,"date":"2026-07-06T09:46:27","date_gmt":"2026-07-06T12:46:27","guid":{"rendered":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/?p=64929"},"modified":"2026-07-06T09:46:27","modified_gmt":"2026-07-06T12:46:27","slug":"reforma-tributaria-e-o-desequilibrio-das-concessoes-e-ppps-de-saneamento","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/2026\/07\/06\/reforma-tributaria-e-o-desequilibrio-das-concessoes-e-ppps-de-saneamento\/","title":{"rendered":"REFORMA TRIBUT\u00c1RIA E O DESEQUIL\u00cdBRIO DAS CONCESS\u00d5ES E PPPS DE SANEAMENTO"},"content":{"rendered":"

A reforma tribut\u00e1ria, conformada pela Emenda Constitucional n\u00ba 132\/2023 e pela Lei Complementar n\u00ba 214\/2025, deixou o saneamento de fora do regime de redu\u00e7\u00e3o de 60% das al\u00edquotas de IBS e CBS conferido a setores reputados essenciais, como sa\u00fade e educa\u00e7\u00e3o\u00a0[1]<\/strong><\/a>. Com isso, a carga tribut\u00e1ria efetiva do setor, hoje estimada em torno de 9,74% sobre a receita bruta, tende a se deslocar para a faixa de 26,5% a 27,5%\u00a0[2]<\/strong><\/a>.<\/span><\/p>\n

<\/p>\n

Para os contratos administrativos atingidos por essa eleva\u00e7\u00e3o, o artigo 374 da LC 214\/2025 \u2014 n\u00facleo do microssistema de reequil\u00edbrio dos artigos 373 a 377 \u2014 assegura o direito \u00e0 recomposi\u00e7\u00e3o do equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro. Especificamente no saneamento, a quest\u00e3o que interessa ao operador \u00e9 se esse direito encontra forma de recomposi\u00e7\u00e3o capaz de concretiz\u00e1-lo, ou se a recomposi\u00e7\u00e3o apenas desloca o desequil\u00edbrio de um ponto a outro do contrato.<\/span><\/p>\n

Trata-se de questionamento dotado de efeito pr\u00e1tico imediato e n\u00e3o de mera especula\u00e7\u00e3o doutrin\u00e1ria. Com efeito, j\u00e1 se noticia que o setor aguarda a fixa\u00e7\u00e3o da al\u00edquota de refer\u00eancia da reforma para protocolar os primeiros pedidos de reequil\u00edbrio, e advogados j\u00e1 projetam uma onda de judicializa\u00e7\u00e3o caso a via administrativa n\u00e3o responda a tempo\u00a0<\/span><\/a>[3]<\/strong><\/a>. Tudo isso decorre da intera\u00e7\u00e3o entre o desenho da reforma e a arquitetura pr\u00f3pria dos contratos de saneamento.<\/span><\/p>\n

O instrumento e o teste de estresse<\/strong><\/span><\/p>\n

No plano abstrato, tem-se um desenho \u00e9 sofisticado: o artigo 374 da LC assegura o reequil\u00edbrio em raz\u00e3o da altera\u00e7\u00e3o da carga tribut\u00e1ria efetiva decorrente do IBS e da CBS, nos casos em que o desequil\u00edbrio for comprovado, e incide inclusive sobre os contratos cuja matriz de riscos atribu\u00eda \u00e0 contratada os impactos tribut\u00e1rios supervenientes. Por sua vez, o artigo 376, por sua vez, prev\u00ea pluralidade de formas de recomposi\u00e7\u00e3o, entre as quais a revis\u00e3o de valores, as compensa\u00e7\u00f5es financeiras, o ajuste tarif\u00e1rio, a renegocia\u00e7\u00e3o de prazos, a redu\u00e7\u00e3o de valores devidos ao poder p\u00fablico e a transfer\u00eancia de encargos; elege como forma preferencial a altera\u00e7\u00e3o da remunera\u00e7\u00e3o ou o ajuste tarif\u00e1rio; e fixa prazo de noventa dias para a decis\u00e3o definitiva, prorrog\u00e1vel uma vez.<\/span><\/p>\n

Ocorre que, no contraste com um setor concreto, a sufici\u00eancia desse arranjo pode ser posta \u00e0 prova \u2014 refere-se, especificamente, ao saneamento, cujos contratos s\u00e3o complexos, de longa dura\u00e7\u00e3o, remunerados por tarifa cobrada diretamente do usu\u00e1rio\u00a0<\/span><\/a>[4]<\/strong><\/a>, e que carregam metas vinculantes de universaliza\u00e7\u00e3o: 99% da popula\u00e7\u00e3o com \u00e1gua pot\u00e1vel e 90% com coleta e tratamento de esgotos at\u00e9 31 de dezembro de 2033\u00a0<\/span><\/a>[5]<\/strong><\/a>. O regulador federal, repetindo os comandos legais, editou a Norma de Refer\u00eancia n\u00ba 5\/2024 da ANA, alocando, ao titular do servi\u00e7o, o risco de altera\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria.<\/span><\/p>\n

Desse arranjo contratual decorre a necessidade de um esfor\u00e7o de investimento expressivo, de tal sorte que, para cumprir a meta, o pa\u00eds precisa mais do que dobrar o volume anual aplicado, da ordem de R$ 45 bilh\u00f5es por ano, contra m\u00e9dia recente pr\u00f3xima de R$ 20 bilh\u00f5es\u00a0<\/span><\/a>[6]<\/strong><\/a>, em um quadro no qual 43,3% da popula\u00e7\u00e3o ainda n\u00e3o disp\u00f5e de coleta de esgoto\u00a0<\/span><\/a>[7]<\/strong><\/a>.<\/span><\/p>\n

E \u00e9 justamente sobre esse servi\u00e7o de demanda inel\u00e1stica que recai, agora, a eleva\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria descrita.<\/span><\/p>\n

A trava da modicidade<\/strong><\/span><\/p>\n

A forma preferencial de recomposi\u00e7\u00e3o \u2014 o ajuste tarif\u00e1rio \u2014 encontra, no saneamento, um obst\u00e1culo que a distingue de outros segmentos de infraestrutura, uma vez que esbarra na modicidade tarif\u00e1ria, que integra o pr\u00f3prio conceito de servi\u00e7o adequado\u00a0<\/span><\/a>[8]<\/strong><\/a>\u00a0e constitui dever expresso da regula\u00e7\u00e3o do setor\u00a0<\/span><\/a>[9]<\/strong><\/a>. De fato, a modicidade opera em dupla fun\u00e7\u00e3o, como piso e como teto, de modo que a tarifa deve ser baixa o suficiente para ser acess\u00edvel ao usu\u00e1rio e alta o suficiente para sustentar economicamente o contrato.<\/span><\/p>\n

Contudo, no contexto da reforma tribut\u00e1ria, o reajuste estimado como necess\u00e1rio para a neutralidade econ\u00f4mica, da ordem de at\u00e9 18% sobre a tarifa vigente\u00a0<\/span><\/a>[10]<\/strong><\/a>, desloca o patamar regulat\u00f3rio sob o qual os contratos foram licitados e as propostas, formuladas. A t\u00edtulo de refer\u00eancia, um IVA neutro em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 receita do setor demandaria al\u00edquota pr\u00f3xima de 14%\u00a0<\/span><\/a>[11]<\/strong><\/a>, distante dos cerca de 27,5% projetados.<\/span><\/p>\n

Relembre-se que a estrutura tarif\u00e1ria para essa esp\u00e9cie de concess\u00e3o comporta subs\u00eddios cruzados entre categorias de consumo, custeados pelas demais categorias em favor de usu\u00e1rios sem capacidade de pagamento\u00a0<\/span><\/a>[12]<\/strong><\/a>, e o ordenamento instituiu a tarifa social de \u00e1gua e esgoto\u00a0<\/span><\/a>[13]<\/strong><\/a>. Nesse sentido, qualquer majora\u00e7\u00e3o de origem ex\u00f3gena ao contrato eleva a tarifa de refer\u00eancia sobre a qual o subs\u00eddio incide e pressiona o instrumento de prote\u00e7\u00e3o das popula\u00e7\u00f5es vulner\u00e1veis em sentido oposto ao da modicidade.<\/span><\/p>\n

Antevendo essa possibilidade para os contratos de concess\u00e3o de modo geral, a LC 214\/2025 criou um mecanismo de mitiga\u00e7\u00e3o, o\u00a0cashback<\/em>, que devolve a integralidade da CBS e ao menos 20% do IBS nas faturas de \u00e1gua e esgoto das fam\u00edlias inscritas no Cad\u00danico\u00a0<\/span><\/a>[14]<\/strong><\/a>; o instrumento alcan\u00e7a, contudo, quem j\u00e1 est\u00e1 conectado \u00e0 rede e deixa sem resposta o desincentivo ao investimento na expans\u00e3o para quem ainda n\u00e3o tem acesso, parcela de renda mais baixa \u2014 o que compromete a meta de universaliza\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

O cobertor curto<\/strong><\/span><\/p>\n

O resultado \u00e9 que o mecanismo do artigo 374, embora assegure o direito ao reequil\u00edbrio, funciona como um cobertor curto: o ajuste tarif\u00e1rio cobre o reequil\u00edbrio da concession\u00e1ria e pode descobrir a modicidade; a conten\u00e7\u00e3o tarif\u00e1ria preserva a modicidade e pode descobrir o equil\u00edbrio; e nenhuma das duas cobre o investimento exigido pela universaliza\u00e7\u00e3o. Resta examinar se as alternativas ao ajuste tarif\u00e1rio fecham a conta.<\/span><\/p>\n

Alternativa cl\u00e1ssica para a recomposi\u00e7\u00e3o da equa\u00e7\u00e3o econ\u00f4mico-financeira, a extens\u00e3o de prazo pressup\u00f5e receita futura suficiente para amortizar o desequil\u00edbrio acumulado. Nos contratos celebrados sob o marco de 2020, por\u00e9m, o prazo j\u00e1 foi dimensionado para amortizar os investimentos das metas, de modo que sua extens\u00e3o transfere ao futuro um problema de caixa imediato e pode comprometer a data de revers\u00e3o dos bens.<\/span><\/p>\n

Por sua vez, a redu\u00e7\u00e3o de outorga pressup\u00f5e parcela vari\u00e1vel de magnitude suficiente e esbarra na heterogeneidade dos contratos e na titularidade municipal do servi\u00e7o\u00a0<\/span><\/a>[15]<\/strong><\/a>: em estrutura regionalizada, com pluralidade de titulares em um mesmo bloco\u00a0<\/span><\/a>[16]<\/strong><\/a>, a redu\u00e7\u00e3o devida a um munic\u00edpio produz efeitos redistributivos sobre o equil\u00edbrio do conjunto e depende de consenso de dif\u00edcil obten\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

J\u00e1 a indeniza\u00e7\u00e3o direta, por fim, recai sobre o munic\u00edpio concedente, ente federativo de menor capacidade de gera\u00e7\u00e3o de receita pr\u00f3pria: um quarto dos munic\u00edpios brasileiros (1.282 de 5.129 analisados) n\u00e3o gera receita suficiente sequer para custear a pr\u00f3pria estrutura administrativa\u00a0<\/span><\/a>[17]<\/strong><\/a>. Nesse contexto, Impor obriga\u00e7\u00e3o de indeniza\u00e7\u00e3o a entes com essa condi\u00e7\u00e3o cria risco de inadimpl\u00eancia do pr\u00f3prio poder concedente e pressiona a contrapartida que condiciona o acesso a recursos federais\u00a0<\/span><\/a>[18]<\/strong><\/a>.<\/span><\/p>\n

A esses limites soma-se a natureza din\u00e2mica do desequil\u00edbrio como mais um evento disruptivo; afinal, como se sabe, a carga tribut\u00e1ria crescer\u00e1 de forma escalonada ao longo da transi\u00e7\u00e3o, que se estende at\u00e9 2033, ano coincidente com o prazo final das metas. N\u00e3o \u00e9 por outro motivo que o artigo 376 faculta ao concession\u00e1rio a op\u00e7\u00e3o entre pleitos parciais, a cada altera\u00e7\u00e3o de al\u00edquota, e um pleito \u00fanico para todo o per\u00edodo\u00a0<\/span><\/a>[19]<\/strong><\/a>. Mas isso seria vi\u00e1vel nos casos de saneamento?<\/span><\/p>\n

Nos parece que n\u00e3o: a primeira via multiplica procedimentos administrativos justamente no intervalo de maior intensidade de investimentos; a segunda exige projetar impactos que dependem de atos ainda n\u00e3o editados, uma vez que as al\u00edquotas de refer\u00eancia do IBS e da CBS ser\u00e3o fixadas por resolu\u00e7\u00e3o do Senado Federal para os per\u00edodos de 2027 a 2035\u00a0<\/span><\/a>[20]<\/strong><\/a>. Al\u00e9m disso, o prazo de noventa dias, em contratos com cronograma cont\u00ednuo de obras, faz com que a mora na decis\u00e3o corresponda, na pr\u00e1tica, a atraso no financiamento das obriga\u00e7\u00f5es de investimento.<\/span><\/p>\n

Em resumo, o instrumento parece ter sido desenhado para um desequil\u00edbrio est\u00e1tico e pontual, quando, o que o setor de saneamento enfrenta, na realidade, \u00e9 um desequil\u00edbrio escalonado e resistente \u00e0 forma preferencial de recomposi\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

O que fica para o operador<\/strong><\/span><\/p>\n

O debate setorial e legislativo tem convergido para tr\u00eas eixos de solu\u00e7\u00e3o, mas nenhum deles para suficiente isoladamente.<\/span><\/p>\n

O\u00a0primeiro<\/em>\u00a0\u00e9 a equipara\u00e7\u00e3o do saneamento ao tratamento da sa\u00fade, com redu\u00e7\u00e3o de 60% das al\u00edquotas, que ataca diretamente a causa do desequil\u00edbrio; mas a medida \u2014 que foi aprovada no Senado e rejeitada na C\u00e2mara dos Deputados na vota\u00e7\u00e3o final da regulamenta\u00e7\u00e3o, em dezembro de 2024 \u2014 dependeria de nova articula\u00e7\u00e3o parlamentar\u00a0<\/span><\/a>[21]<\/strong><\/a>. O\u00a0segundo<\/em>\u00a0\u00e9 a edi\u00e7\u00e3o de norma de refer\u00eancia pela ANA, vi\u00e1vel no \u00e2mbito do artigo 4\u00ba-A da Lei n\u00ba 9.984\/2000, que uniformize a metodologia de comprova\u00e7\u00e3o do desequil\u00edbrio e reduza a assimetria t\u00e9cnica entre concession\u00e1rias e reguladores locais, com a limita\u00e7\u00e3o de organizar o processo sem alterar quem suporta o custo. O\u00a0terceiro<\/em>\u00a0\u00e9 a cria\u00e7\u00e3o ou a amplia\u00e7\u00e3o de mecanismos de financiamento complementar, com fundamento no artigo 13 da Lei n\u00ba 11.445\/2007 e no financiamento federal condicionado a metas, cuja viabilidade esbarra na restri\u00e7\u00e3o fiscal dos entes.<\/span><\/p>\n

Se, por um lado, essas tr\u00eas alternativas isoladas n\u00e3o resolvem o problema, nos parece que a\u00a0combina\u00e7\u00e3o dos tr\u00eas<\/em>, coordenada por uma estrat\u00e9gia regulat\u00f3ria federal ainda por construir, ser\u00e1 o caminho que evita transferir a integralidade do \u00f4nus a quem n\u00e3o tem capacidade de absorv\u00ea-lo, seja o usu\u00e1rio pela tarifa, seja o Munic\u00edpio pela indeniza\u00e7\u00e3o, seja a concession\u00e1ria pelo desequil\u00edbrio acumulado.<\/span><\/p>\n

Enquanto esse desenho n\u00e3o se delineia, a litigiosidade que a imprensa antecipa tende a se confirmar como resultado previs\u00edvel, e o que fica efetivamente em risco \u00e9 a promessa de universaliza\u00e7\u00e3o, j\u00e1 comprometida por um hiato estrutural de investimentos. O cobertor segue curto, qualquer que seja a extremidade que se decida puxar.<\/span><\/p>\n

___________________________________________<\/p>\n

[1]<\/strong><\/a>\u00a0Reforma tribut\u00e1ria: relator na C\u00e2mara rejeita al\u00edquota reduzida para saneamento<\/em>. CNN Brasil, 17 dez. 2024. Dispon\u00edvel\u00a0aqui<\/strong><\/a>.<\/span><\/p>\n

[2]<\/strong><\/a>\u00a0ABRAHAM, M.; LANNES, C. T. B.\u00a0Impactos da reforma tribut\u00e1ria do consumo sobre o saneamento b\u00e1sico<\/em>. Rio de Janeiro: FGV Justi\u00e7a, 2024.<\/span><\/p>\n

<\/a>[3]<\/strong><\/a>\u00a0Reforma tribut\u00e1ria pode provocar onda de lit\u00edgios no saneamento, alertam advogados<\/em>. Consultor Jur\u00eddico, 19 maio 2026. Dispon\u00edvel\u00a0aqui<\/strong><\/a>. 2026.<\/span><\/p>\n

<\/a>[4]<\/strong><\/a>\u00a0Lei n.\u00ba 11.445\/2007, art. 29.<\/span><\/p>\n

<\/a>[5]<\/strong><\/a>\u00a0Lei n\u00ba 11.445\/2007, art. 11-B.<\/span><\/p>\n

<\/a>[6]<\/strong><\/a>\u00a0Distante do necess\u00e1rio: investimento em saneamento precisa mais do que dobrar para universaliza\u00e7\u00e3o<\/em>. Instituto Trata Brasil, set. 2025 (\u2248 R$ 45,1 bilh\u00f5es anuais at\u00e9 2033, ante m\u00e9dia de \u2248 R$ 20,7 bilh\u00f5es em 2019-2023). Dispon\u00edvel\u00a0aqui<\/strong><\/a>.<\/span><\/p>\n

<\/a>[7]<\/strong><\/a>\u00a0Ranking do Saneamento 2026<\/em>. Instituto Trata Brasil; GO Associados (base Sinisa, 2024): \u2248 90 milh\u00f5es de pessoas (43,3%) sem coleta de esgoto. Dispon\u00edvel\u00a0aqui<\/strong><\/a>.<\/span><\/p>\n

<\/a>[8]<\/strong><\/a>\u00a0Lei n\u00ba 8.987\/1995, art. 6\u00ba, \u00a7 1\u00ba.<\/span><\/p>\n

<\/a>[9]<\/strong><\/a>\u00a0Lei n\u00ba 11.445\/2007, art. 22, IV; Norma de Refer\u00eancia n\u00ba 6\/2024 da ANA (Resolu\u00e7\u00e3o ANA n\u00ba 183\/2024).<\/span><\/p>\n

<\/a>[10]<\/strong><\/a>Saneamento redobra esfor\u00e7os por mudan\u00e7as na reta final da regulamenta\u00e7\u00e3o da reforma tribut\u00e1ria<\/em>. FGV IBRE, ago. 2024. Dispon\u00edvel\u00a0aqui<\/strong><\/a>.<\/span><\/p>\n

<\/a>[11]<\/strong><\/a>\u00a0Reforma tribut\u00e1ria e saneamento: entrave para a universaliza\u00e7\u00e3o?<\/em>\u00a0FGV IBRE, set. 2023. Dispon\u00edvel\u00a0aqui<\/strong><\/a>.<\/span><\/p>\n

<\/a>[12]<\/strong><\/a>\u00a0Lei n\u00ba 11.445\/2007, arts. 29, \u00a7 2\u00ba, e 31, II.<\/span><\/p>\n

<\/a>[13]<\/strong><\/a>\u00a0Lei n\u00ba 14.898\/2024 (Tarifa Social de \u00c1gua e Esgoto).<\/span><\/p>\n

<\/a>[14]<\/strong><\/a>\u00a0LC 214\/2025, arts. 112 e ss.<\/span><\/p>\n

<\/a>[15]<\/strong><\/a>\u00a0Lei n\u00ba 11.445\/2007, art. 8\u00ba.<\/span><\/p>\n

<\/a>[16]<\/strong><\/a>\u00a0Lei n\u00ba 11.445\/2007, art. 3\u00ba, VI.<\/span><\/p>\n

<\/a>[17]<\/strong><\/a>\u00a0FIRJAN.\u00a0\u00cdndice Firjan de Gest\u00e3o Fiscal 2025<\/em>\u00a0(ano-base 2024): 1.282 de 5.129 munic\u00edpios (25%) n\u00e3o geram receita pr\u00f3pria suficiente para custear a estrutura administrativa. Dispon\u00edvel\u00a0aqui<\/strong><\/a>.<\/span><\/p>\n

<\/a>[18]<\/strong><\/a>\u00a0Lei n\u00ba 11.445\/2007, art. 50.<\/span><\/p>\n

<\/a>[19]<\/strong><\/a>\u00a0LC 214\/2025, art. 376, I.<\/span><\/p>\n

<\/a>[20]<\/strong><\/a>\u00a0LC 214\/2025, art. 18.<\/span><\/p>\n

<\/a>[21]<\/strong><\/a>\u00a0Saneamento n\u00e3o \u00e9 equiparado \u00e0 sa\u00fade na reforma tribut\u00e1ria [\u2026]<\/em>. Aesbe, 17 dez. 2024. Dispon\u00edvel\u00a0aqui<\/strong><\/a>.<\/span><\/p>\n

FONTE: CONSULTOR JUR\u00cdDICO – POR GUSTAVO JUSTINO DE OLIVEIRA E DAVI FRAGA<\/strong><\/span><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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