{"id":63892,"date":"2026-06-09T11:49:16","date_gmt":"2026-06-09T14:49:16","guid":{"rendered":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/?p=63892"},"modified":"2026-06-09T11:59:24","modified_gmt":"2026-06-09T14:59:24","slug":"stf-debate-controle-de-constitucionalidade-de-lei-que-desonera-folha","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/2026\/06\/09\/stf-debate-controle-de-constitucionalidade-de-lei-que-desonera-folha\/","title":{"rendered":"STF DEBATE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DE LEI QUE DESONERA FOLHA"},"content":{"rendered":"

Na ADI 7.633, discute-se a inconstitucionalidade de artigos da Lei n\u00ba 14.784\/2023, que prorrogam benef\u00edcios fiscais de contribui\u00e7\u00e3o previdenci\u00e1ria, com desonera\u00e7\u00e3o da folha de pagamento de 17 setores da economia e redu\u00e7\u00e3o da al\u00edquota da contribui\u00e7\u00e3o incidente sobre a folha dos munic\u00edpios.<\/span><\/p>\n

Esse caso, julgado pelo plen\u00e1rio do STF em 30 de abril de 2026, \u00e9 did\u00e1tico porque demonstra que, no Estado democr\u00e1tico de direito, as decis\u00f5es sobre o significado da Constitui\u00e7\u00e3o, tomadas por qualquer um dos Poderes, podem ser contestadas em inst\u00e2ncias dos outros Poderes, o que evidencia a necessidade e a import\u00e2ncia do di\u00e1logo institucional no controle de constitucionalidade.<\/span><\/p>\n

Controle de constitucionalidade e di\u00e1logo institucional<\/strong><\/span><\/p>\n

O governo, no Estado democr\u00e1tico de Direito, precisa operar de acordo com um rol de regras e princ\u00edpios estabelecidos na Constitui\u00e7\u00e3o. Assim, a Constitui\u00e7\u00e3o \u00e9 o suporte muitas vezes utilizado para barrar escolhas democr\u00e1ticas majorit\u00e1rias. Logo, a guarda da Constitui\u00e7\u00e3o e um conjunto de decis\u00f5es majorit\u00e1rias que definem o autogoverno de um povo representam a tens\u00e3o entre constitucionalismo e democracia.<\/span><\/p>\n

O controle de constitucionalidade expressa a noc\u0327a\u0303o de que a Constituic\u0327a\u0303o e\u0301 a norma superior do ordenamento juri\u0301dico, esta\u0301 acima da poli\u0301tica ordina\u0301ria e, para conservar-se assim, demanda a protec\u0327a\u0303o de um guardia\u0303o: em geral, o Poder Judicia\u0301rio e, em especial, a Corte Constitucional\/Suprema Corte. Essa noc\u0327a\u0303o foi e ainda \u00e9 combatida por alguns teo\u0301ricos, que enxergam na supremacia judicial um enfraquecimento da democracia [1]. <\/strong><\/span><\/p>\n

Na busca de solu\u00e7\u00f5es para esse d\u00e9ficit democr\u00e1tico da supremacia judicial, parcela da doutrina tem sugerido a incorpora\u00e7\u00e3o de arranjos institucionais no sistema pol\u00edtico que ampliem o di\u00e1logo entre os Poderes no que toca \u00e0 interpreta\u00e7\u00e3o da Constitui\u00e7\u00e3o. A antiga defesa sobre a legitimidade da jurisdi\u00e7\u00e3o constitucional \u00e9 renovada por uma met\u00e1fora dial\u00f3gica a indicar que o exerc\u00edcio da autoridade n\u00e3o depende de uma \u00faltima palavra, mas \u00e9 compartilhado entre os Poderes. S\u00e3o as teorias dial\u00f3gicas (tamb\u00e9m chamadas de teorias dos di\u00e1logos institucionais ou dos di\u00e1logos constitucionais), que sugerem a ado\u00e7\u00e3o de mecanismos de a\u00e7\u00f5es e rea\u00e7\u00f5es de diferentes atores institucionais a respeito do significado da Constitui\u00e7\u00e3o [2]. <\/strong><\/span><\/p>\n

Exemplo did\u00e1tico \u00e9 a Carta Canadense de Direitos e Liberdades de 1982, documento com status constitucional que criou um mecanismo, na Se\u00e7\u00e3o 33, que permite ao Parlamento nacional e aos provinciais estabelecer que uma lei continuar\u00e1 em vigor n\u00e3o obstante violar a referida Carta. A regra, conhecida como notwithstanding clause ou override clause, permite que decis\u00f5es do Poder Judici\u00e1rio declarat\u00f3rias da inconstitucionalidade de uma lei sejam superadas, caso o Poder Legislativo reedite a lei e fa\u00e7a expressa men\u00e7\u00e3o \u00e0 Se\u00e7\u00e3o 33. Essa reedi\u00e7\u00e3o \u00e9 v\u00e1lida por cinco anos, podendo se renovada ao final de cada quinqu\u00eanio [3].<\/strong><\/span><\/p>\n

A ideia de di\u00e1logo como intera\u00e7\u00e3o entre os Poderes surgiu com destaque na obra de Bickel que, refletindo sobre o possi\u0301vel cara\u0301ter antidemocra\u0301tico do judicial review nos Estados Unidos, apontou como as decis\u00f5es e diverg\u00eancias entre os Poderes faziam parte do que ele chamou de \u201ccol\u00f3quio cont\u00ednuo\u201d [4]. <\/strong><\/span><\/p>\n

Especialmente a partir do artigo de Hogg e Bushell, tratando do judicial review implantado no Canad\u00e1, com a Carta de Direitos e Liberdades de 1982, essa id\u00e9ia de di\u00e1logo tem ganhado for\u00e7a, desenvolvimento e profundidade. Hogg e Bushell sustentam que, quando uma decis\u00e3o judicial est\u00e1 aberta \u00e0 revers\u00e3o, modifica\u00e7\u00e3o ou ser evitada por uma nova lei, ent\u00e3o \u00e9 significativo considerar a rela\u00e7\u00e3o entre o tribunal e o Parlamento como um di\u00e1logo, sendo que, nesse caso, a decis\u00e3o judicial causa um \uf12e debate p\u00fablico no qual os valores da Carta desempenham um papel mais proeminente do que teriam se n\u00e3o houvesse decis\u00e3o judicial [5].<\/strong><\/span><\/p>\n

Gargarella salienta que as novidades introduzidas pelo constitucionalismo dial\u00f3gico s\u00e3o particularmente estimulantes para aqueles que trabalham tanto com a teoria constitucional quanto com a teoria democr\u00e1tica. No que diz respeito \u00e0 teoria constitucional, em face da tens\u00e3o aparentemente insol\u00favel que existe entre constitucionalismo e democracia, o constitucionalismo dial\u00f3gico sugere uma maneira de acomodar os compromissos com a soberania popular e a prote\u00e7\u00e3o dos direitos fundamentais. No que se refere \u00e0 teoria democr\u00e1tica, as teorias dial\u00f3gicas abordam o constitucionalismo com um olhar voltado para a democracia, de maneira que seu prop\u00f3sito \u00e9 reconciliar ambos os valores, escolhendo a perspectiva de uma democracia deliberativa, que muitos consideram uma abordagem particularmente frut\u00edfera para a democracia[6]. <\/strong><\/span><\/p>\n

An\u00e1lise da ADI 7.633 na perspectiva do di\u00e1logo institucional <\/strong><\/span><\/p>\n

Contextualizando o tema, vale lembrar que:<\/span><\/p>\n

1 o Projeto de Lei n\u00ba 334\/2023 foi aprovado pelo Congresso Nacional e enviado \u00e0 san\u00e7\u00e3o presidencial, em 1\u00ba de novembro de 2023;<\/em><\/span><\/p>\n

2 o presidente da Rep\u00fablica vetou o projeto de lei totalmente, em 23 de novembro de 2023;<\/em><\/span><\/p>\n

3 o Congresso derrubou o veto, promulgando a Lei n\u00ba 14.784, em 27\/12\/2023;<\/em><\/span><\/p>\n

4 o presidente da Rep\u00fablica ajuizou a ADI 7.633 no STF, em 24 de abril de 2024;<\/em><\/span><\/p>\n

5 a medida cautelar nessa ADI foi deferida pelo relator, ministro Cristiano Zanin, em 25 de abril de 2024, para, na esteira do entendimento firmado no STF segundo o qual \u201ca concess\u00e3o de benef\u00edcio fiscal deve ser precedida de estudos de impacto financeiro or\u00e7ament\u00e1rio e de previs\u00e3o de medidas compensat\u00f3rias, sob pena de inconstitucionalidade formal da norma, com fundamento no artigo 113 do ADCT\u201d (ADI 7.374, relatora ministra C\u00e1rmen L\u00facia, Plen\u00e1rio, DJe 03\/11\/2023), suspender a efic\u00e1cia das normas questionadas, uma vez que n\u00e3o fora indicada a fonte de custeio das ren\u00fancias fiscais.<\/em><\/span><\/p>\n

A despeito da judicializa\u00e7\u00e3o da quest\u00e3o, houve paralelamente avan\u00e7o do di\u00e1logo institucional entre os Poderes Executivo e Legislativo, com o objetivo de buscar uma solu\u00e7\u00e3o pol\u00edtica para pacificar a controv\u00e9rsia sobre a desonera\u00e7\u00e3o da folha e a redu\u00e7\u00e3o da al\u00edquota. A requerimento das partes, a medida cautelar foi modulada pelo ministro relator para produzir efeitos somente a partir de sessenta dias, a fim de viabilizar a solu\u00e7\u00e3o por meio de di\u00e1logo institucional voltado a superar a inconstitucionalidade da Lei n. 14.784\/2023. Esse prazo foi prorrogado posteriormente e, nesse per\u00edodo de prorroga\u00e7\u00e3o, foi ent\u00e3o promulgada a Lei n\u00ba 14.973, em 16 de setembro de 2024, a qual prev\u00ea:<\/span><\/p>\n

1 reonera\u00e7\u00e3o gradual da contribui\u00e7\u00e3o previdenci\u00e1ria sobre a folha de pagamento dos setores produtivos envolvidos;<\/em><\/span><\/p>\n

2 retorno progressivo da al\u00edquota de contribui\u00e7\u00e3o previdenci\u00e1ria sobre a folha dos munic\u00edpios;<\/em><\/span><\/p>\n

3 cria\u00e7\u00e3o de contrapartida de manuten\u00e7\u00e3o de empregos pelas empresas beneficiadas pelo regime de transi\u00e7\u00e3o; e<\/em><\/span><\/p>\n

4 defini\u00e7\u00e3o de condi\u00e7\u00f5es para a frui\u00e7\u00e3o de benef\u00edcios fiscais.<\/em><\/span><\/p>\n

Neste caso, observa-se que havia um cen\u00e1rio de disson\u00e2ncia institucional em rela\u00e7\u00e3o aos benef\u00edcios fiscais de contribui\u00e7\u00e3o previdenci\u00e1ria entre o Poder Executivo, que queria ampliar a arrecada\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria e p\u00f4r fim a esses benef\u00edcios, e o Poder Legislativo, que representava alguns setores da economia e os munic\u00edpios e sustentava a necessidade da manuten\u00e7\u00e3o dos benef\u00edcios. Nesse contexto, as rea\u00e7\u00f5es de um Poder aos atos do outro foram se sucedendo at\u00e9 culminar com a propositura da ADI 7.633. Nesta a\u00e7\u00e3o constitucional, a medida cautelar viabilizou um ambiente de di\u00e1logo qualificado que, embora n\u00e3o tenha sido mediado pelo STF \u2014 como ocorre em alguns casos, com atua\u00e7\u00e3o do N\u00facleo de Solu\u00e7\u00e3o Consensual de Conflitos (Nusol), estrutura do Centro de Solu\u00e7\u00f5es Alternativas de Lit\u00edgios do STF (Cesal\/STF), ao qual compete auxiliar na triagem de processos que permitam a solu\u00e7\u00e3o pac\u00edfica e realizar ou apoiar as audi\u00eancias de concilia\u00e7\u00e3o ou media\u00e7\u00e3o \u2014, somente surgiu a partir da atua\u00e7\u00e3o do Poder Judici\u00e1rio.<\/span><\/p>\n

Como salienta Abboud, existe uma facilidade, na jurisdi\u00e7\u00e3o constitucional, de promover di\u00e1logos amplos entre diferentes entes representativos da sociedade civil e o pr\u00f3prio Estado. \u00c9 t\u00e3o natural quanto necess\u00e1rio que cada Poder observe a Rep\u00fablica, sob sua pr\u00f3pria \u00f3tica institucional. O ponto do di\u00e1logo \u00e9 justamente acomodar o dissenso decorrente dos diferentes \u00e2ngulos de vis\u00e3o e, com isso, permitir um debate de qualidade [7].<\/strong><\/span><\/p>\n

No caso, o Congresso Nacional entendia que a prorroga\u00e7\u00e3o da desonera\u00e7\u00e3o da folha de pagamento pelo Projeto de Lei n\u00ba 334\/2023 n\u00e3o se submetia ao artigo 113 do ADCT, uma vez que n\u00e3o equivalia \u00e0 cria\u00e7\u00e3o ou altera\u00e7\u00e3o de ren\u00fancia de receita, pois se tratava de mera prorroga\u00e7\u00e3o de desonera\u00e7\u00e3o j\u00e1 existente. Por sua vez, o Presidente da Rep\u00fablica vetou o referido projeto de lei justamente por entender que violava o artigo 113 do ADCT e contrariava o interesse p\u00fablico, tendo em vista que criava ren\u00fancia de receita sem apresentar demonstrativo de impacto or\u00e7ament\u00e1rio-financeiro e sem indicar as medidas de compensa\u00e7\u00e3o. Esse era o dissenso constitucional entre os Poderes Legislativo e Executivo.<\/span><\/p>\n

A medida cautelar na ADI 7.633 catalisou um debate de qualidade, no qual o artigo 113 do ADCT desempenhou um papel proeminente. Nesse ambiente dial\u00f3gico, houve uma evolu\u00e7\u00e3o no posicionamento do Poder Legislativo para superar essa inconstitucionalidade. Assim o debate de qualidade, viabilizado a partir da decis\u00e3o do Poder Judici\u00e1rio, permitiu a promulga\u00e7\u00e3o da Lei n\u00ba 14.973\/2024, que resultou de um acordo institucional entre os Poderes Executivo e Legislativo, com o objetivo de enfrentar, de forma coordenada e respons\u00e1vel, os efeitos fiscais decorrentes da prorroga\u00e7\u00e3o da desonera\u00e7\u00e3o da folha de pagamento.<\/span><\/p>\n

Na pr\u00e1tica da jurisdi\u00e7\u00e3o constitucional, observa-se que o di\u00e1logo institucional n\u00e3o se circunscreve \u00e0 concord\u00e2ncia sobre o acolhimento ou rejei\u00e7\u00e3o da declara\u00e7\u00e3o de inconstitucionalidade de determinada norma jur\u00eddica questionada, e sim \u00e0 viabilidade de se aprimorar aquela norma para efeito de corrigir eventual desconformidade com a Constitui\u00e7\u00e3o [8].<\/strong> <\/span><\/p>\n

Foi exatamente o que aconteceu nesse caso, com a promulga\u00e7\u00e3o da Lei n\u00ba 14.973\/2024. O processo legislativo que culminou nessa norma envolveu di\u00e1logo entre as esferas de Poder, considera\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica de alternativas e avalia\u00e7\u00e3o dos impactos or\u00e7ament\u00e1rios e das medidas compensat\u00f3rias mais adequadas ao momento, para assegurar o reequil\u00edbrio or\u00e7ament\u00e1rio-financeiro da Uni\u00e3o, nos termos do artigo 113 do ADCT.<\/span><\/p>\n

Considera\u00e7\u00f5es finais <\/strong><\/span><\/p>\n

O acordo institucional, contudo, n\u00e3o esvazia o objeto da jurisdi\u00e7\u00e3o constitucional, at\u00e9 porque se um ato impugnado por a\u00e7\u00e3o direta de inconstitucionalidade \u00e9 inconstitucional, n\u00e3o \u00e9 poss\u00edvel transacionar a inconstitucionalidade. Ou seja, o acordo decorrente do di\u00e1logo institucional n\u00e3o pode transformar em constitucional algo que seja inconstitucional [9]. <\/strong><\/span><\/p>\n

Nesse sentido, a ADI 7.633 prosseguiu para fixar a seguinte tese de julgamento:<\/span><\/p>\n

\u201cO art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal e o art. 113 do Ato das Disposi\u00e7\u00f5es Constitucionais Transit\u00f3rias devem ser observados no processo legislativo que trate de concess\u00e3o ou amplia\u00e7\u00e3o de incentivo ou benef\u00edcio de natureza tribut\u00e1ria e para proposi\u00e7\u00f5es que criem ou alterem despesa obrigat\u00f3ria.<\/em><\/span><\/p>\n

Outrossim, o STF considerou que eventual declara\u00e7\u00e3o de inconstitucionalidade pura e simples dos preceitos impugnados jogaria por terra os avan\u00e7os obtidos a partir do di\u00e1logo institucional. Por isso, no julgamento realizado pelo plen\u00e1rio, em 30 de abril de 2026, foi assentada a inconstitucionalidade sem pron\u00fancia de nulidade dos artigos impugnados da Lei n\u00ba 14.784\/2023, a fim de prestigiar o acordo institucional que levou \u00e0 promulga\u00e7\u00e3o da Lei n\u00ba 14.973\/2024 e que representa uma solu\u00e7\u00e3o adequada para a complexidade do conflito submetido \u00e0 jurisdi\u00e7\u00e3o constitucional.<\/span><\/p>\n

Com efeito, o acordo institucional alcan\u00e7ado \u00e9 equilibrado, permite a acomoda\u00e7\u00e3o da discuss\u00e3o do tema, concretiza uma pacifica\u00e7\u00e3o social mais efetiva e traz estabilidade jur\u00eddica (leia-se: reduz a possibilidade de rea\u00e7\u00f5es de outros Poderes) decorrente de uma maior legitimidade democr\u00e1tica da solu\u00e7\u00e3o constitucional. Portanto, \u00e9 poss\u00edvel caracterizar esse julgamento, de um lado, como instrumento de boa governan\u00e7a na democracia brasileira que, por \u201cO art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal e o art. 113 do Ato das Disposi\u00e7\u00f5es Constitucionais Transit\u00f3rias devem ser observados no processo legislativo que trate de concess\u00e3o ou amplia\u00e7\u00e3o de incentivo ou benef\u00edcio de natureza tribut\u00e1ria e para proposi\u00e7\u00f5es que criem ou alterem despesa obrigat\u00f3ria.\u201d -50% APOIO \uf12e isso mesmo, fortalece a democracia e, de outro lado, como um arranjo dial\u00f3gico que preserva a for\u00e7a normativa da Constitui\u00e7\u00e3o, ou seja, real\u00e7a o constitucionalismo.<\/span><\/p>\n

___________________________________________<\/span><\/p>\n

[1] VICTOR, S\u00e9rgio Ant\u00f4nio Ferreira.\u00a0Di\u00e1logo constitucional e controle de constitucionalidade: debate entre STF e o Congresso Nacional. S\u00e3o Paulo: Saraiva, 2015, p. 185<\/span><\/p>\n

[2] DEMO, Roberto Luis Luchi. Jurisdi\u00e7\u00e3o constitucional consensual e democracia: uma an\u00e1lise da concilia\u00e7\u00e3o no Supremo Tribunal Federal com base nas teorias dial\u00f3gicas.\u00a0Revista de Informa\u00e7\u00e3o Legislativa: RIL, Bras\u00edlia, DF, v.\u00a063, n.\u00a0249, jan.\/mar.\u00a02026, p. 29<\/span><\/p>\n

[3] idem, p. 31<\/span><\/p>\n

[4] BICKEL, Alexander M. The least dangerous branch: the Supreme Court at the bar of politics. 2\u00ba ed. New Haven: Yale University Press, 1986, p. 68-70<\/span><\/p>\n

[5] HOGG, Peter Wardell; BUSHELL, Alison A. The Charter Dialogue Between Courts and Legislatures (or perhaps the charter of rights isn\u2019t such a bad thing after all). Osgoode Hall Law Journal. Toronto , v. 35, n. 01, p. 75-124, 1997<\/span><\/p>\n

[6] GARGARELLA, Roberto, \u2018We the People\u2019 Outside of the Constitution: The Dialogic Model of Constitutionalism and the System of Checks and Balances,\u00a0Current Legal Problems, Volume 67, Issue 1, 2014, p. 01-47<\/span><\/p>\n

[7] ABBOUD, Georges. Processo Constitucional Brasileiro. S\u00e3o Paulo: Revista dos Tribunais, 2021, ebook, p. 10.23<\/span><\/p>\n

[8] VERAS, Diego Viegas. M\u00e9todos autocompositivos e governan\u00e7a colaborativa na solu\u00e7\u00e3o de conflitos pelo Supremo Tribunal Federal. Disserta\u00e7\u00e3o (Mestrado em Direito). Escola Nacional de Forma\u00e7\u00e3o e Aperfei\u00e7oamento de Magistrados, Bras\u00edlia, 2024, p. 73-74<\/span><\/p>\n

[9] GODOY, Miguel Gualano de. O Supremo contra o processo constitucional: decis\u00f5es monocr\u00e1ticas, transa\u00e7\u00e3o da constitucionalidade e o sil\u00eancio do Plen\u00e1rio. Revista Direito e Pr\u00e1xis, Rio de Janeiro, v. 12, n. 02, 2021, p. 1.050<\/span><\/p>\n

FONTE: CONSULTOR JUR\u00cdDICO – POR ROBERTO LUIS LUCHI DEMO<\/strong><\/span><\/p>\n

\u00a0<\/strong><\/span><\/p>\n

\u00a0<\/strong><\/p>\n

\u00a0<\/strong><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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