{"id":63662,"date":"2026-06-02T09:33:28","date_gmt":"2026-06-02T12:33:28","guid":{"rendered":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/?p=63662"},"modified":"2026-06-02T09:33:28","modified_gmt":"2026-06-02T12:33:28","slug":"ec-132-o-teste-de-fogo-para-o-pacto-federativo","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/2026\/06\/02\/ec-132-o-teste-de-fogo-para-o-pacto-federativo\/","title":{"rendered":"EC 132: O TESTE DE FOGO PARA O PACTO FEDERATIVO"},"content":{"rendered":"

A cl\u00e1usula p\u00e9trea do artigo 60, \u00a7 4\u00ba, I, da Constitui\u00e7\u00e3o, que trata da veda\u00e7\u00e3o a propostas que tendam a \u201cabolir a forma federativa do Estado\u201d, \u00e9 significativamente indeterminada. Isso porque n\u00e3o existe crit\u00e9rio objetivo no ordenamento ou na jurisprud\u00eancia p\u00e1tria para tra\u00e7ar limites sobre o que exatamente alcan\u00e7a o patamar de \u201ctender a abolir a forma federativa\u201d.<\/span><\/p>\n

Diante de tal indefini\u00e7\u00e3o, nos resta observar os exemplos pr\u00e1ticos de forma a refinar,\u00a0<\/em>mais por empirismo do que por defini\u00e7\u00e3o, a defini\u00e7\u00e3o jur\u00eddica de pacto federativo.<\/span><\/p>\n

Neste aspecto, a reforma tribut\u00e1ria de que trata a EC n\u00ba 132\/2023 \u00e9 um grande marco para o refino dos limites do nosso pacto federativo. Isso porque, embora receba a simples alcunha de \u201ctribut\u00e1ria\u201d, a reforma tamb\u00e9m promoveu a mais profunda reestrutura\u00e7\u00e3o da federa\u00e7\u00e3o brasileira desde a Constitui\u00e7\u00e3o de 1988.<\/span><\/p>\n

Assim, embora n\u00e3o se sustente que a EC 132 viola o pacto federativo, ela certamente nos far\u00e1 abandonar requisitos doutrin\u00e1rios que h\u00e1 muito eram entendidos como essenciais para o preenchimento do n\u00facleo sem\u00e2ntico irredut\u00edvel de uma Federa\u00e7\u00e3o. A EC 132 nos obriga a enfrentar, com in\u00e9dita profundidade, os reais contornos da cl\u00e1usula p\u00e9trea que protege o pacto federativo.<\/span><\/p>\n

Indetermina\u00e7\u00e3o dos limites do pacto federativo<\/strong><\/span><\/p>\n

Como dito, o artigo 60, \u00a7 4\u00ba, I, da CRFB\/88 \u00e9 cl\u00e1usula p\u00e9trea cujo n\u00facleo nunca foi objeto de delimita\u00e7\u00e3o precisa pelo constituinte ou pelo Supremo Tribunal Federal.<\/span><\/p>\n

Por um lado, a doutrina majorit\u00e1ria n\u00e3o tra\u00e7a limites objetivos do que tende a abolir a Federa\u00e7\u00e3o, pois entende que o federalismo positivado na Constitui\u00e7\u00e3o \u00e9 um conceito\u00a0tipol\u00f3gico\u00a0<\/em>[1]<\/a>\u00a0[2]<\/a>. Isto \u00e9, sua defini\u00e7\u00e3o n\u00e3o \u00e9 est\u00e1tica e r\u00edgida; na verdade, abrange, dentro de sua moldura normativa, uma pluralidade de configura\u00e7\u00f5es que contrabalanceiam a participa\u00e7\u00e3o das unidades federadas na vontade central\u00a0vs.<\/em>\u00a0a preserva\u00e7\u00e3o de suas pr\u00f3prias autonomias.<\/span><\/p>\n

A jurisprud\u00eancia do STF, por sua vez, tamb\u00e9m n\u00e3o nos d\u00e1 limites objetivos e revela mais casu\u00edsmo do que sistematicidade na defini\u00e7\u00e3o do tipo de proposta que \u201ctende a violar\u201d o pacto federativo.<\/span><\/p>\n

Na ADI 939\/DF, o tribunal declarou inconstitucional a cobran\u00e7a do IPMF sobre opera\u00e7\u00f5es financeiras dos estados e munic\u00edpios, por entender que a imunidade tribut\u00e1ria rec\u00edproca integra o n\u00facleo essencial da federa\u00e7\u00e3o\u00a0[3]<\/a>. Aqui tateamos, em meio ao escuro dos conceitos jur\u00eddicos indeterminados, o primeiro limite positivo do pacto federativo: a exist\u00eancia de imunidades rec\u00edprocas.<\/span><\/p>\n

Na ADI 4.060\/SC, por sua vez, o tribunal entendeu que lei estadual que regulamente assunto espec\u00edfico, cuja tutela independa de uniformidade nacional, deve ser entendida como constitucional\u00a0[4]<\/a>. A\u00a0contrario sensu,\u00a0<\/em>podemos concluir que propostas que imponham uniformidade federal sobre temas espec\u00edficos j\u00e1 legislados pelos Estados\u00a0tendem a abolir\u00a0<\/em>a Federa\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

Em sentido oposto, tamb\u00e9m aprendemos alguns limites negativos \u2013 o que\u00a0n\u00e3o viola\u00a0<\/em>o nosso federalismo.<\/span><\/p>\n

No julgamento do Tema de Repercuss\u00e3o Geral n\u00ba 653, o tribunal validou a concess\u00e3o de benef\u00edcios fiscais de IR e IPI que minorem, sem contrapartida, a base de c\u00e1lculo do FPE\/FPM\u00a0[5]<\/a>. Assim, restou reconhecido que o ente benefici\u00e1rio de receita transferida n\u00e3o pode impedir suas desonera\u00e7\u00f5es pelo ente titular.<\/span><\/p>\n

J\u00e1 na ADI 2.238, o tribunal entendeu que diversas obriga\u00e7\u00f5es fiscais impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101\/2000) aos entes subnacionais n\u00e3o tendiam a abolir o pacto federativo, mas apenas refor\u00e7am, antes, os prop\u00f3sitos leg\u00edtimos da responsabilidade e da cidadania fiscal.<\/span><\/p>\n

EC 132 como maior altera\u00e7\u00e3o federativa desde 1988<\/strong><\/span><\/p>\n

Se os julgamentos das \u00faltimas d\u00e9cadas j\u00e1 levantaram questionamentos sobre os limites do pacto federativo, a EC 132 os eleva a um patamar qualitativamente distinto.<\/span><\/p>\n

O ICMS e o ISS n\u00e3o eram tributos quaisquer na arquitetura constitucional brasileira; representavam, na verdade, o exerc\u00edcio pleno da compet\u00eancia tribut\u00e1ria impositiva de estados e munic\u00edpios, respectivamente. Legislar sobre esses tributos \u2014 definir fatos geradores, al\u00edquotas, isen\u00e7\u00f5es, regimes especiais, dentre muitas outras vari\u00e1veis \u2014 era express\u00e3o direta da autonomia federativa na sua dimens\u00e3o financeira.<\/span><\/p>\n

Tanto \u00e9 assim que a doutrina especializada entende as compet\u00eancias tribut\u00e1rias impositivas como\u00a0requisito\u00a0<\/em>para a autonomia financeira. Vide, por exemplo, excerto da tese de doutorado do Prof. Sampaio D\u00f3ria:<\/span><\/p>\n

\u201cDo que at\u00e9 \u00easte (sic) passo ficou dito, ressaltam n\u00edtidas duas conclus\u00f5es: a) a autonomia pol\u00edtica das unidades que comp\u00f5em a federa\u00e7\u00e3o \u00e9 alicer\u00e7ada em correspondente autonomia financeira; b) a autonomia financeira, no que respeita ao exerc\u00edcio do poder tribut\u00e1rio, se realiza pela outorga de compet\u00eancia impositiva aos entes federados, em car\u00e1ter privativo ou concorrente. Desfaz-se, assim, a opini\u00e3o comumente sustentada de ser a discrimina\u00e7\u00e3o de rendas caracter\u00edstica essencial do federalismo. De fato, e historicamente, n\u00e3o o \u00e9. A atribui\u00e7\u00e3o de compet\u00eancia tribut\u00e1ria, sim, \u00e9 requisito axiom\u00e1tico da federa\u00e7\u00e3o, para assegurar independ\u00eancia pol\u00edtica\u201d\u00a0[6]<\/a>.<\/em><\/span><\/p>\n

Autores como Amilcar de Ara\u00fajo Falc\u00e3o\u00a0<\/span><\/a>[7]<\/a>\u00a0e Aliomar Baleeiro\u00a0<\/span><\/a>[8]<\/a>\u00a0se alinham neste mesmo sentido, conforme narrado por Gama (2024)\u00a0<\/span><\/a>[9]<\/a>.<\/span><\/p>\n

Por outro lado, com a cria\u00e7\u00e3o do IBS, de legisla\u00e7\u00e3o e gest\u00e3o unificadas, a compet\u00eancia impositiva dos entes subnacionais foi esvaziada e, hoje, est\u00e1 limitada \u00e0 mera defini\u00e7\u00e3o da al\u00edquota aplic\u00e1vel a cada ente.<\/span><\/p>\n

Assim, embora n\u00e3o se encaixe bem na cl\u00e1ssica dicotomia entre receita pr\u00f3pria e receita transferida, h\u00e1 quem diga que o IBS, do ponto de vista material, carrega mais tra\u00e7os da segunda do que da primeira.<\/span><\/p>\n

Autonomia financeira sem compet\u00eancia impositiva?<\/strong><\/span><\/p>\n

Se a reforma n\u00e3o sofrer qualquer declara\u00e7\u00e3o de inconstitucionalidade, hip\u00f3tese mais prov\u00e1vel e mais adequada, ent\u00e3o se pode extrair um princ\u00edpio normativo impl\u00edcito:\u00a0a autonomia financeira dos entes federados independe da exist\u00eancia de compet\u00eancias tribut\u00e1rias impositivas aut\u00f4nomas,\u00a0<\/em>em descompasso com o que a doutrina majorit\u00e1ria defendeu at\u00e9 aqui.<\/span><\/p>\n

Note que a autonomia financeira\u00a0em si\u00a0<\/em>ainda constitui um pressuposto da Federa\u00e7\u00e3o. Um ente federado deve dispor de fundos suficientes para, minimamente, custear as atividades que lhe garantam autonomia administrativa, legislativa e pol\u00edtica. \u00c9 apenas a forma de alcan\u00e7\u00e1-la que se relativiza \u2013 neste caso, via imposi\u00e7\u00e3o e regulamenta\u00e7\u00e3o de tributos pr\u00f3prios.<\/span><\/p>\n

\u00c9 por isso que a EC 132 \u00e9, sem d\u00favida, um teste de fogo ao que se entende por pacto federativo. N\u00e3o porque o viole, mas porque o submete \u00e0 maior tens\u00e3o j\u00e1 experimentada desde a reconstitucionaliza\u00e7\u00e3o do pa\u00eds. E dessa tens\u00e3o emerge um ganho epistemol\u00f3gico: passamos a compreender com maior nitidez que a federa\u00e7\u00e3o brasileira n\u00e3o se sustenta, necessariamente, na exist\u00eancia de compet\u00eancias tribut\u00e1rias impositivas.<\/span><\/p>\n

___________________________________________<\/p>\n

[1]<\/a>\u00a0Para a cl\u00e1ssica distin\u00e7\u00e3o entre conceito e tipo, vide: DERZI, Misabel Abreu Machado. Modifica\u00e7\u00f5es da jurisprud\u00eancia: prote\u00e7\u00e3o da confian\u00e7a, boa-f\u00e9 objetiva e irretroatividade como limita\u00e7\u00f5es constitucionais ao poder de tributar. Belo Horizonte: Del Rey, 1994. 352 p.<\/span><\/p>\n

[2]<\/a>\u00a0Para a natureza tipol\u00f3gica aplicada ao Federalismo, vide: COSTA, Reinaldo Belli de Souza. Federalismo, poder financeiro e coer\u00eancia: entre autonomia e participa\u00e7\u00e3o.\u00a0In<\/em>: DERZI, Misabel de Abreu Machado\u00a0et al.<\/em>\u00a0(org.). Repensando o federalismo no Brasil. Belo Horizonte: Letramento, 2020. p. 182-213.<\/span><\/p>\n

[3]<\/a>\u00a0STF, ADI 939\/DF, Rel. Min. Sydney Sanches, j. 15.12.1993.<\/span><\/p>\n

[4]<\/a>\u00a0O caso concreto se tratava de uma lei estadual catarinense que limitava o n\u00famero m\u00e1ximo de alunos por sala de aula na rede estadual de educa\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

[5]<\/a>\u00a0STF, RE n\u00ba 705.423\/SE \u2013 Tema 653 de Repercuss\u00e3o Geral, Rel. Min. Edson Fachin, j. 23.11.2016<\/span><\/p>\n

[6]<\/a>\u00a0D\u00d3RIA, Ant\u00f4nio Roberto Sampaio. Discrimina\u00e7\u00e3o de compet\u00eancia impositiva: sua evolu\u00e7\u00e3o na federa\u00e7\u00e3o brasileira. 1972. Tese (Doutorado em Direito) \u2013 Faculdade de Direito, Universidade de S\u00e3o Paulo, S\u00e3o Paulo, 1972.<\/span><\/p>\n

<\/a>[7]<\/a>\u00a0FALC\u00c3O, Amilcar de Ara\u00fajo. Sistema tribut\u00e1rio brasileiro: discrimina\u00e7\u00e3o de renda, p. 18.<\/span><\/p>\n

<\/a>[8]<\/a>\u00a0BALEEIRO, Aliomar. Estados, discrimina\u00e7\u00e3o de rendas e reforma constitucional Revista de Direito Administrativo, v. 30, out-dez, 1952, p. 14.<\/span><\/p>\n

<\/a>[9]<\/a>\u00a0GAMA, Tacio Lacerda. Federa\u00e7\u00e3o, autonomia financeira e compet\u00eancias no novo sistema tribut\u00e1rio nacional. In: SCAFF, Fernando Facury et al. (coord.). Reforma tribut\u00e1ria do consumo no Brasil: entre cr\u00edticos e apoiadores. Belo Horizonte: Arraes Editores, 2024. p. 354-369.<\/span><\/p>\n

FONTE: CONSULTOR JUR\u00cdDICO – POR BRUNO MONTEIRO FILHO<\/strong><\/span><\/p>\n

\u00a0<\/strong><\/p>\n

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