{"id":62900,"date":"2026-05-13T10:20:19","date_gmt":"2026-05-13T13:20:19","guid":{"rendered":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/?p=62900"},"modified":"2026-05-13T10:20:29","modified_gmt":"2026-05-13T13:20:29","slug":"cautela-perguntas-e-respostas-editados-pela-rfb-sao-normas-complementares","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/2026\/05\/13\/cautela-perguntas-e-respostas-editados-pela-rfb-sao-normas-complementares\/","title":{"rendered":"CAUTELA: ‘PERGUNTAS E RESPOSTAS’ EDITADOS PELA RFB S\u00c3O NORMAS COMPLEMENTARES"},"content":{"rendered":"

Nos \u00faltimos tempos, temos observado, com frequ\u00eancia cada vez maior, a publica\u00e7\u00e3o, por parte da Secretaria da Receita Federal, de documentos designados por \u201cPerguntas e Respostas\u201d cujo objetivo primeiro \u00e9, certamente, esclarecer d\u00favidas a respeito da aplica\u00e7\u00e3o das leis em mat\u00e9ria tribut\u00e1ria. No dia de hoje (13\/5) podem ser verificados, no da Receita Federal, diversos documentos designados por \u201cPerguntas e Respostas\u201d, os quais tratam desde a redu\u00e7\u00e3o dos incentivos e benef\u00edcios tribut\u00e1rios, em decorr\u00eancia da edi\u00e7\u00e3o da Lei Complementar n\u00ba 224\/2025, passando por m\u00f3dulos voltados ao novo formato alfanum\u00e9rico de Cadastro Nacional das Pessoas Jur\u00eddicas (CNPJ), \u00e0\u00a0 Declara\u00e7\u00e3o de Benef\u00edcios Fiscais (DBF), \u00e0 Declara\u00e7\u00e3o de D\u00e9bitos e Cr\u00e9ditos Tribut\u00e1rios Federais (DCTFWeb), a Declara\u00e7\u00e3o de Regimes Espec\u00edficos (Dere) e outros mais que n\u00e3o \u00e9 necess\u00e1rio registrar.<\/span><\/p>\n

<\/p>\n

Esses documentos obedecem, todos, ao mesmo padr\u00e3o, ou seja, \u00e9 formulada uma quest\u00e3o, baseada em d\u00favidas indicadas pelas autoridades, talvez por conta de eventuais interessados, seguidas das correspondentes respostas que, depreende-se, representam a posi\u00e7\u00e3o fiscal sobre a mat\u00e9ria.<\/span><\/p>\n

Al\u00e9m das \u201cPerguntas e Respostas\u201d existem, \u00e9 bem verdade, manuais compostos por orienta\u00e7\u00f5es aos contribuintes sobre diversos aspectos formais voltados um tema principal e espec\u00edfico em cada um deles, como \u00e9 o caso do Mafon ou Manual que orienta o preenchimento dos documentos relativos ao Imposto sobre a Renda na Fonte. O foco de nossa an\u00e1lise, entretanto, \u00e9 apenas o documento emitido pela Secretaria da Receita Federal do Brasil sob a forma de \u201cPerguntas e Respostas\u201d e que n\u00e3o tem se limitado ao fornecimento de informa\u00e7\u00f5es meramente orientativas, como se ver\u00e1.<\/span><\/p>\n

Aspectos discut\u00edveis<\/strong><\/span><\/p>\n

Contextualizando uso desse instrumento, \u201cPerguntas e Respostas\u201d, n\u00e3o \u00e9 novo, pois desde a d\u00e9cada de 1990 \u00e9 poss\u00edvel verificar sua publica\u00e7\u00e3o \u00e0 medida que saiam novas lei, documentos esses sempre editados pelo Fisco, ao que parece, com a finalidade de auxiliar o contribuinte na aplica\u00e7\u00e3o e cumprimento das normas.<\/span><\/p>\n

Com o vendaval legislativo que se formou, em mat\u00e9ria de Imposto sobre a Renda, ao longo dos anos de 2025 e 2026, foram editados diversos \u201cPerguntas e Respostas\u201d, como se observa, por exemplo, no caso da Lei n\u00ba 15.270\/2025, que alterou a Lei n\u00ba 9.250\/1995 e a Lei n\u00ba 9.249\/1995, instituindo:<\/span><\/p>\n

(1) redu\u00e7\u00e3o nas bases de c\u00e1lculo mensal e anual do imposto sobre a renda; (2) tributa\u00e7\u00e3o m\u00ednima para as pessoas f\u00edsicas que auferem altas rendas e (3) revoga\u00e7\u00e3o da isen\u00e7\u00e3o de imposto sobre a renda na distribui\u00e7\u00e3o de dividendos.<\/span><\/p>\n

A parte do \u201cPerguntas e Respostas\u201d desse diploma legal, no que tange \u00e0 distribui\u00e7\u00e3o de lucros e dividendos a pessoas f\u00edsicas e a domiciliados no exterior, os quais passaram a ser tributados na fonte\u00a0 por ocasi\u00e3o de seu cr\u00e9dito, emprego ou remessa, cont\u00e9m elementos esclarecedores, nas quest\u00f5es de n\u00fameros 4 a 11, contudo, na quest\u00e3o 12 as orienta\u00e7\u00f5es passam a ser discut\u00edveis, pois adentram no tema da capitaliza\u00e7\u00e3o de lucros, isentada de tributa\u00e7\u00e3o desde sempre, pela legisla\u00e7\u00e3o brasileira, \u00e0 exce\u00e7\u00e3o que o capital aumentado com lucros isentos fosse reduzido antes de cinco anos, tratando, o dito \u201cPerguntas e Respostas\u201d, tal figura como emprego de recursos.<\/span><\/p>\n

O equ\u00edvoco \u00e9 imenso, a nosso ver, uma vez que a capitaliza\u00e7\u00e3o de lucros n\u00e3o \u00e9 emprego, tampouco caracterizando disponibilidade de renda, fato gerador do imposto sobre a renda, sendo mera movimenta\u00e7\u00e3o no patrim\u00f4nio l\u00edquido da entidade sem reflexo para os s\u00f3cios. Al\u00e9m disso, por tr\u00e1s dessa prote\u00e7\u00e3o isentiva vislumbra-se o objetivo principal de incentivar o reinvestimento no neg\u00f3cio por parte dos pr\u00f3prios s\u00f3cios.<\/span><\/p>\n

Esse aspecto \u00e9 apenas um dentre outros discut\u00edveis que surgem no \u201cPerguntas e Respostas\u201d, como \u00e9 o caso de buscar induzir os contribuintes \u00e0 ado\u00e7\u00e3o de crit\u00e9rio de mensura\u00e7\u00e3o cont\u00e1bil para fins de apura\u00e7\u00e3o dos lucros das suas controladas no exterior como se observa na quest\u00e3o 31 do \u201cPerguntas e Respostas\u201d espec\u00edfico para a Lei 14.754\/2023, que trata da tributa\u00e7\u00e3o de aplica\u00e7\u00f5es em fundos de investimento no pa\u00eds e da renda auferida por pessoas f\u00edsicas residentes no pa\u00eds em aplica\u00e7\u00f5es financeiras,\u00a0entidades controladas e\u00a0trusts<\/em>\u00a0no exterior<\/a>.<\/span><\/p>\n

Nessa quest\u00e3o 31, ao responder a Secretaria da Receita Federal se desveste da fun\u00e7\u00e3o de simples orientadora, extrapolando e assumindo, \u00a0a nosso ver, condi\u00e7\u00e3o de fiscalizadora e julgadora, esclarecendo que\u00a0 caso o contribuinte entenda que se enquadra em alguma das exce\u00e7\u00f5es mencionadas no coment\u00e1rio, \u00e9 importante \u201cter em mente que haver\u00e1 fiscaliza\u00e7\u00e3o por parte da Receitapara verifica\u00e7\u00e3o do enquadramento e, em caso de incorre\u00e7\u00e3o no balan\u00e7o, haver\u00e1 a lavratura de auto de infra\u00e7\u00e3o para cobran\u00e7a do imposto de renda sobre o lucro n\u00e3o contabilizado, com acr\u00e9scimo de juros e multa\u201d.<\/span><\/p>\n

Mas, afinal, qual \u00e9 a natureza de tais manifesta\u00e7\u00f5es?<\/strong><\/span><\/p>\n

E mais: a quem obrigam e quais s\u00e3o as decorr\u00eancias de sua inobserv\u00e2ncia pelos contribuintes?<\/span><\/p>\n

Para responder a essas quest\u00f5es \u00e9 essencial cotejar as determina\u00e7\u00f5es das manifesta\u00e7\u00f5es \u201cPerguntas e Respostas\u201d com o disposto no artigo 96 e seguintes do C\u00f3digo Tribut\u00e1rio Nacional, que tratam da legisla\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria, sua abrang\u00eancia e conte\u00fado.<\/span><\/p>\n

Assim o artigo 96, em refer\u00eancia, disp\u00f5e que a\u00a0express\u00e3o \u201clegisla\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria\u201d compreende as leis, os tratados e as conven\u00e7\u00f5es internacionais, os decretos e\u00a0as normas complementares\u00a0que versem, no todo ou em parte, sobre tributos e rela\u00e7\u00f5es jur\u00eddicas a eles pertinentes.<\/em>\u00a0As normas complementares est\u00e3o definidas no artigo 100, do mesmo C\u00f3digo, indicando tratar-se de normas complementares das leis, dos tratados, das conven\u00e7\u00f5es internacionais e dos decretos, citados, sempre que necess\u00e1rio sejam complementados por esclarecimentos que evidenciam o entendimento de \u00f3rg\u00e3os da administra\u00e7\u00e3o dotados, constitucionalmente, desse poder.<\/span><\/p>\n

Tais atos de natureza complementar s\u00e3o assim referidos: (1) atos normativos expedidos pelas autoridades administrativas; (2) decis\u00f5es dos \u00f3rg\u00e3os singulares ou coletivos de jurisdi\u00e7\u00e3o administrativa, a que a lei atribua efic\u00e1cia normativa; (3) pr\u00e1ticas reiteradamente observadas pelas autoridades administrativas; (4) conv\u00eanios que entre si celebrem a Uni\u00e3o, os estados, o Distrito Federal e os munic\u00edpios. Por fim, a observ\u00e2ncia de tais normas exclui a imposi\u00e7\u00e3o de penalidades, a cobran\u00e7a de juros de mora e a atualiza\u00e7\u00e3o do valor monet\u00e1rio da base de c\u00e1lculo do tributo na hip\u00f3tese de o cen\u00e1rio se reverter.<\/span><\/p>\n

A discuss\u00e3o da natureza do documento \u201cPerguntas e Respostas\u201d exige a verifica\u00e7\u00e3o das disposi\u00e7\u00f5es do artigo 100, de vez que, em definitivo, elas n\u00e3o se enquadram como norma legal por n\u00e3o observarem o processo legislativo exigido pela Constitui\u00e7\u00e3o, inclusive o decreto emanado do Poder Executivo para regulamentar as leis ou administrar a coisa p\u00fablica.<\/span><\/p>\n

Usando uma metodologia de elimina\u00e7\u00e3o, de in\u00edcio, a manifesta\u00e7\u00e3o fiscal \u201cPerguntas e Respostas\u201d n\u00e3o se confunde, tampouco, com as decis\u00f5es emanadas dos \u00f3rg\u00e3os singulares ou coletivos de jurisdi\u00e7\u00e3o administrativa, com \u00a0efic\u00e1cia normativa, pois sequer foram provocados pelos contribuintes em busca de entendimento que o ajude em seus neg\u00f3cios, como ocorre nas solu\u00e7\u00f5es de consulta emanadas das autoridades fiscais e tampouco com decis\u00f5es de tribunais administrativos em que o comportamento do contribuinte foi questionado. Da mesma forma, o \u201cPerguntas e Respostas\u201d est\u00e1 longe de se caracterizar como conv\u00eanio celebrado pela Uni\u00e3o, estados, Distrito Federal e munic\u00edpios, instrumento comum no trato de mat\u00e9ria tribut\u00e1ria, como de h\u00e1 muito se observa nas decis\u00f5es conjuntas dos estados da Federa\u00e7\u00e3o no que tange ao Imposto sobre a Circula\u00e7\u00e3o de Mercadorias e Servi\u00e7os (ICMS).<\/span><\/p>\n

Quanto \u00e0s figuras dos atos normativos expedidos pelas autoridades administrativas e a as pr\u00e1ticas reiteradas dessas mesmas autoridades, o \u201cPerguntas e Respostas\u201d se enquadra como ato administrativo, mas ato com reflexos limitados, ou seja, seu conte\u00fado deve objetivar, nitidamente, o esclarecimento do contribuinte, raz\u00e3o por que entendemos como question\u00e1vel qualquer tipo de julgamento ou interpreta\u00e7\u00e3o, existindo para isso, atos administrativos espec\u00edficos como s\u00e3o, por exemplo, as solu\u00e7\u00f5es de consulta, nas quais o contribuinte busca a interpreta\u00e7\u00e3o fiscal para evitar maiores danos, o que n\u00e3o \u00e9 o caso do \u201cPerguntas e Respostas\u201d cuja elabora\u00e7\u00e3o n\u00e3o parece provocada pelos contribuintes, pelo menos de maneira formal.<\/span><\/p>\n

No que tange \u00e0 pr\u00e1tica reiteradamente observada pelas autoridades administrativas, a nosso ver, como o nome indica, ela deve ocorrer de forma consistente e repetida, seja\u00a0 oriunda de manifesta\u00e7\u00f5es escritas ou de comportamentos que se repetem. Essa pr\u00e1tica que deve ser reiterada ao longo do tempo, tem o cond\u00e3o de criar norma, revestida de seguran\u00e7a para aqueles que dela se utilizam.<\/span><\/p>\n

Nesse cen\u00e1rio se incluem a aceita\u00e7\u00e3o, por parte da fiscaliza\u00e7\u00e3o, de procedimentos adotados pelos contribuintes e verificados pelas autoridades sem nenhuma manifesta\u00e7\u00e3o em contr\u00e1rio. Ou seja, a aceita\u00e7\u00e3o pelas autoridades, por ocasi\u00e3o das verifica\u00e7\u00f5es de rotina ou especiais, sem restri\u00e7\u00e3o, tamb\u00e9m consolida a pr\u00e1tica.<\/span><\/p>\n

\u00c9 curioso observar, entretanto, que nem sempre vem ocorrendo, de fato, uma pr\u00e1tica consistente e reiterada por parte do Fisco, como \u00e9 o caso da j\u00e1 citada Lei n\u00ba 15.270\/2025, em que o \u201cPerguntas e Respostas\u201d foi editado em per\u00edodo em que a lei sequer era aplic\u00e1vel, embora vigente, o que indicaria uma pr\u00e1tica futura que n\u00e3o parece acolhida pelo artigo 100 sob exame\u2026.<\/span><\/p>\n

Mas, apenas para argumentar, ainda que assim seja, \u00e9 de se indagar quando a pr\u00e1tica se torna reiterada: ap\u00f3s alguns anos de uso sem qualquer questionamento pelas autoridades, ou basta uma \u00fanica fiscaliza\u00e7\u00e3o? E se as autoridades em algum momento passam a discordar do procedimento, tem o contribuinte a garantia de n\u00e3o estar sujeito a penalidades ou isso s\u00f3 ocorre em manifesta\u00e7\u00f5es expressas, por exemplo, atos normativos publicados, jurisprud\u00eancia dos tribunais ou solu\u00e7\u00f5es de consulta que s\u00e3o alterados?<\/span><\/p>\n

Os in\u00fameros \u201cPerguntas e Respostas\u201d, como atos administrativos que s\u00e3o, submetem-se ao disposto no artigo 37, da Constitui\u00e7\u00e3o, dentre eles o princ\u00edpio da legalidade, o que exige a estrita observ\u00e2ncia da chamada hierarquia das leis. Ou seja, se o \u201cPerguntas e Respostas\u201d extrapolar a lei que pretende endere\u00e7ar, ele se caracterizar\u00e1 como ilegal.<\/span><\/p>\n

Diante dessas circunst\u00e2ncias, como qualificar tais orienta\u00e7\u00f5es emanadas do documento \u201cPerguntas e Respostas\u201d que n\u00e3o parecem revestir-se de qualquer seguran\u00e7a maior para os contribuintes, como integrantes do sistema normativo, de acordo com o previsto no C\u00f3digo Tribut\u00e1rio Nacional, dado que podem ser alteradas ao sabor de novas conclus\u00f5es extra\u00eddas pelas autoridades administrativas. Pondere-se que isso de fato ocorre, como foi o caso do \u201cPerguntas e Respostas\u201d voltado aos benef\u00edcios fiscais, que foi alterado, sem que o documento anterior siga acess\u00edvel, ao que parece, o que pode resultar em d\u00favidas diversas.<\/span><\/p>\n

Dadas essas dificuldades, \u00e9 de todo interessante examinar a jurisprud\u00eancia que sobre essa mat\u00e9ria se vem formando, ao longo dos anos, tanto no \u00e2mbito administrativo quanto judicial.<\/span><\/p>\n

Desde h\u00e1 muito tempo as autoridades fiscais entendem que a observ\u00e2ncia pelo contribuinte de orienta\u00e7\u00e3o reiterada da reparti\u00e7\u00e3o que administra o imposto, configura cumprimento de norma complementar da legisla\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria, o que exclui a imposi\u00e7\u00e3o de penalidade e a cobran\u00e7a de juros (CTN, artigo 100, III) conforme Ac\u00f3rd\u00e3o n\u00ba 301-31.928, em 5\/7\/2005, DRJ\/Porto Alegre\/RS, 1\u00aa C\u00e2mara do Terceiro Conselho de Contribuintes.<\/span><\/p>\n

No que tange aos documentos designados como Manuais, o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf) decidiu \u00a0no Ac\u00f3rd\u00e3o n\u00ba 2202-010.548, da 2\u00aa Se\u00e7\u00e3o de Julgamento, da 2\u00aa C\u00e2mara, da 2\u00aa Turma Ordin\u00e1ria, em 7\/3\/2024, que o Manual de Aposentadoria Especial, aprovado pela Resolu\u00e7\u00e3o INSS 600, de 10\/8\/2017, que teria modificado entendimento acerca da inefic\u00e1cia absoluta e linear dos protetores auriculares para mitigar ou neutralizar os danos causados pela exposi\u00e7\u00e3o ao ru\u00eddo, n\u00e3o se caracteriza como norma complementar em mat\u00e9ria tribut\u00e1ria (artigo 100 do CTN), de modo a n\u00e3o servir de par\u00e2metro de controle para pautar as expectativas normativas pertinentes ao custeio da seguridade social, em mat\u00e9ria previdenci\u00e1ria para a aposentadoria especial. No trecho final a decis\u00e3o faz refer\u00eancia a \u201cato administrativo\u201d:<\/span><\/p>\n

\u201cNesse contexto, verifica-se que a autoridade fiscal, ao restringir a ades\u00e3o apenas a tributos vencidos at\u00e9 30\/11\/2023 por meio de guia de \u201cPerguntas e Respostas\u201d, estabeleceu um limitador n\u00e3o previsto em lei. O\u00a0ato administrativo, ainda que de natureza orientadora, n\u00e3o possui o cond\u00e3o de inovar no ordenamento jur\u00eddico para criar restri\u00e7\u00f5es que o texto legal n\u00e3o previu, sob pena de viola\u00e7\u00e3o direta ao princ\u00edpio da legalidade estrita que rege a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica.\u201d<\/em><\/span><\/p>\n

No que tange ao Poder Judici\u00e1rio, mais recentemente, o Superior Tribunal de Justi\u00e7a, no Recurso Especial n\u00ba 2236290-RJ (2025\/0365249-3), examinou diverg\u00eancia voltada \u00e0 aplica\u00e7\u00e3o de documento dessa natureza editado para sanar d\u00favidas acerca da Lei n\u00ba 14.740\/2023 que instituiu o Programa de Autorregulariza\u00e7\u00e3o Incentivada de Tributos. O tribunal, pelo que se observa, evita enquadrar, expressamente, o correspondente documento como pr\u00e1tica da administra\u00e7\u00e3o ou como qualquer ato administrativo espec\u00edfico, tratando-o apenas como \u201carquivo\u201d. Por certo que essa omiss\u00e3o n\u00e3o \u00e9 definitiva para fins de desqualific\u00e1-lo como integrante do artigo 100 do C\u00f3digo Tribut\u00e1rio Nacional, mas traz imprecis\u00e3o que pode contaminar o documento fiscal.<\/span><\/p>\n

No Agravo em Recurso Especial n\u00ba 1.688.160-RS, de 2020, o Superior Tribunal de Justi\u00e7a entendeu que a pr\u00e1tica do Estado de n\u00e3o cobrar ICMS sobre parcela de subven\u00e7\u00e3o voltada ao desenvolvimento energ\u00e9tico caracteriza pr\u00e1tica reiterada que se alterada n\u00e3o pode atingir o passado.<\/span><\/p>\n

\u00c0 vista do comentado, \u00e9 importante ter em mente que a caracteriza\u00e7\u00e3o como norma complementar do \u201cPerguntas e Respostas\u201d \u00e9 complexa e deve ser acompanhada pelo contribuinte muito de perto, sendo que, al\u00e9m disso, o tratamento a ser dado, nessa mat\u00e9ria, aos contribuintes, deve ser uniforme.<\/span><\/p>\n

Por fim, de nossa parte, os sucessivos \u201cPerguntas e Respostas\u201d, embora se caracterizem como atos administrativos n\u00e3o importa sob qual rubrica, afastam-se do artigo 100, do C\u00f3digo Tribut\u00e1rio Nacional quando extrapolam sua fun\u00e7\u00e3o orientativa e interpretam, indevidamente, afastando-se do conte\u00fado da lei matriz e al\u00e7ando-se, pois, indevidamente a lei.<\/span><\/p>\n

FONTE: CONSULTOR JUR\u00cdDICO – POR ELIDIE PALMA BIFANO<\/strong><\/span><\/p>\n

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