{"id":62055,"date":"2026-04-16T10:06:11","date_gmt":"2026-04-16T13:06:11","guid":{"rendered":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/?p=62055"},"modified":"2026-04-16T10:06:11","modified_gmt":"2026-04-16T13:06:11","slug":"o-contencioso-judicial-na-reforma-tributaria-2","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/2026\/04\/16\/o-contencioso-judicial-na-reforma-tributaria-2\/","title":{"rendered":"O CONTENCIOSO JUDICIAL NA REFORMA TRIBUT\u00c1RIA"},"content":{"rendered":"

A reforma da tributa\u00e7\u00e3o do consumo aprovada pela Emenda Constitucional n\u00ba 132\/23 representa uma das mais profundas transforma\u00e7\u00f5es j\u00e1 promovidas no sistema tribut\u00e1rio brasileiro desde a EC 18\/65.<\/span>\u00a0<\/strong><\/span><\/p>\n

O modelo anterior, marcado pela coexist\u00eancia de m\u00faltiplos tributos indiretos administrados por diferentes entes federativos, estruturava-se a partir de bases econ\u00f4micas frequentemente sobrepostas e regimes de apura\u00e7\u00e3o heterog\u00eaneos, com crit\u00e9rios divergentes de n\u00e3o cumulatividade. PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS incidiam de forma fragmentada e descoordenada, produzindo elevada inseguran\u00e7a jur\u00eddica e incentivando a prolifera\u00e7\u00e3o de disputas administrativas e judiciais em todo o territ\u00f3rio nacional.<\/span><\/p>\n

A reforma procurou enfrentar esse cen\u00e1rio por meio da ado\u00e7\u00e3o de um modelo inspirado no imposto sobre valor agregado, amplamente difundido em diversas economias contempor\u00e2neas.<\/span><\/p>\n

A proposta original previa a substitui\u00e7\u00e3o dos tributos existentes por um \u00fanico IVA de compet\u00eancia federal. Contudo, em raz\u00e3o das particularidades do pacto federativo brasileiro, optou-se pela ado\u00e7\u00e3o de um modelo dual, estruturado a partir da Contribui\u00e7\u00e3o sobre Bens e Servi\u00e7os (CBS), de compet\u00eancia da Uni\u00e3o, e do Imposto sobre Bens e Servi\u00e7os (IBS), cuja titularidade pertence conjuntamente a estados e munic\u00edpios.<\/span><\/p>\n

Ambos incidem sobre uma base econ\u00f4mica comum e compartilham caracter\u00edsticas estruturais fundamentais, como a suposta n\u00e3o cumulatividade plena e a ado\u00e7\u00e3o do princ\u00edpio do destino como crit\u00e9rio de arrecada\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

Grande parte do debate que antecedeu a aprova\u00e7\u00e3o do novo modelo concentrou-se nos seus aspectos materiais, especialmente na defini\u00e7\u00e3o das hip\u00f3teses de incid\u00eancia, na estrutura de creditamento e na reparti\u00e7\u00e3o de receitas entre os entes federativos.<\/span><\/p>\n

Entretanto, uma dimens\u00e3o igualmente relevante foi relegada a plano secund\u00e1rio: a organiza\u00e7\u00e3o do contencioso judicial decorrente da implementa\u00e7\u00e3o do novo sistema. Essa omiss\u00e3o revela-se particularmente grave, pois compromete a pr\u00f3pria racionalidade da reforma.<\/span><\/p>\n

A substitui\u00e7\u00e3o de milhares de normas esparsas por um regime uniforme perde a sua efic\u00e1cia se a interpreta\u00e7\u00e3o dessas novas regras permanecer dispersa entre m\u00faltiplos \u00f3rg\u00e3os jurisdicionais, potencialmente sujeitos a entendimentos divergentes.<\/span><\/p>\n

Problema do contencioso no modelo dual<\/strong><\/span><\/p>\n

Essa fragmenta\u00e7\u00e3o interpretativa tende a comprometer a previsibilidade do sistema, aumentar os custos de litig\u00e2ncia e gerar assimetrias no tratamento jur\u00eddico de situa\u00e7\u00f5es economicamente id\u00eanticas, o que torna evidente que a forma de organiza\u00e7\u00e3o do contencioso judicial n\u00e3o constitui elemento perif\u00e9rico, mas componente estrutural do novo modelo de tributa\u00e7\u00e3o do consumo.<\/span><\/p>\n

A pr\u00f3pria arquitetura do sistema institu\u00eddo pela reforma contribui para o agravamento desse problema. A divis\u00e3o de compet\u00eancias entre CBS e IBS faz com que uma mesma opera\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica possa dar origem, simultaneamente, a obriga\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias praticamente id\u00eanticas perante m\u00faltiplos sujeitos ativos. Uma mesma controv\u00e9rsia, portanto, pode ser submetida a diferentes inst\u00e2ncias administrativas e judiciais.<\/span><\/p>\n

Essa complexidade \u00e9 amplificada pela ado\u00e7\u00e3o do princ\u00edpio do destino. Ao deslocar o foco da arrecada\u00e7\u00e3o para o local de consumo, empresas que atuam em escala nacional passam a se relacionar tributariamente com uma multiplicidade de estados e munic\u00edpios, o que cria condi\u00e7\u00f5es para a forma\u00e7\u00e3o de litiscons\u00f3rcios passivos necess\u00e1rios de amplitude potencialmente inimagin\u00e1vel nas a\u00e7\u00f5es judiciais que venham a propor.<\/span><\/p>\n

O risco de fragmenta\u00e7\u00e3o interpretativa no \u00e2mbito do Poder Judici\u00e1rio torna-se, assim, particularmente relevante. Caso as controv\u00e9rsias relativas \u00e0 CBS sejam apreciadas pela justi\u00e7a federal e aquelas relativas ao IBS pela justi\u00e7a estadual, abre-se a possibilidade de que uma mesma opera\u00e7\u00e3o possa ser considerada tribut\u00e1vel para fins de um tributo e n\u00e3o tribut\u00e1vel para outro, produzindo incoer\u00eancias sist\u00eamicas de dif\u00edcil compatibiliza\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

Para os contribuintes, esse cen\u00e1rio implica aumento significativo dos custos de conformidade e maior dificuldade no planejamento de suas atividades. Para o Estado, compromete a uniformidade da aplica\u00e7\u00e3o da legisla\u00e7\u00e3o e imp\u00f5e custos adicionais \u00e0 estrutura administrativa e judicial.<\/span><\/p>\n

O contencioso judicial, nesse contexto, deixa de ser mera decorr\u00eancia da aplica\u00e7\u00e3o das normas tribut\u00e1rias e passa a constituir elemento central para o funcionamento do sistema. Ignorar essa dimens\u00e3o institucional significa correr o risco de reproduzir, sob nova roupagem, parte relevante das disfun\u00e7\u00f5es que se buscou superar com a pr\u00f3pria reforma.<\/span><\/p>\n

Debate institucional no STF<\/strong><\/span><\/p>\n

Com o objetivo de impulsionar esse debate, o Supremo Tribunal Federal, em 04.dez.2025, debateu\u00a0 as propostas do STJ (Superior Tribunal de Justi\u00e7a), da AGU (Advocacia-Geral da Uni\u00e3o) e do CNJ (Conselho Nacional de Justi\u00e7a) para a regula\u00e7\u00e3o do contencioso judicial que decorrer\u00e1 da implementa\u00e7\u00e3o do IVA dual na reforma tribut\u00e1ria.<\/span><\/p>\n

O painel foi conduzido pelo presidente do STF, ministro Edson Fachin, e contou com a participa\u00e7\u00e3o da ministra Regina Helena Costa e do ministro Paulo Domingues, que expuseram a proposta do STJ. Tamb\u00e9m participou o procurador da PGFN Leonardo Alvim, respons\u00e1vel por apresentar a proposta do CNJ\/AGU. Tamb\u00e9m tive a oportunidade de contribuir, trazendo o ponto de vista da advocacia sobre as propostas em debate e alternativas. O professor Fernando Scaff, a quem devo a gentileza do convite para participar do painel, e o economista Jo\u00e3o de Negri introduziram os debates por meio de uma an\u00e1lise acad\u00eamica e estrutural do cen\u00e1rio.<\/span><\/p>\n

Proposta do CNJ\/AGU<\/strong><\/span><\/p>\n

A proposta desenvolvida no \u00e2mbito do CNJ em conjunto com a AGU parte do reconhecimento de que, embora o modelo dual tenha sido necess\u00e1rio para preservar o pacto federativo, a incid\u00eancia simult\u00e2nea da CBS e do IBS sobre uma mesma opera\u00e7\u00e3o exige uma coordena\u00e7\u00e3o jurisdicional. Sem isso, controv\u00e9rsias id\u00eanticas tender\u00e3o a ser submetidas a diferentes ramos do Judici\u00e1rio, com risco concreto de decis\u00f5es divergentes.<\/span><\/p>\n

A solu\u00e7\u00e3o sugerida consiste na cria\u00e7\u00e3o de uma estrutura jurisdicional nacional especializada, com compet\u00eancia para julgar, de forma unificada, controv\u00e9rsias relativas aos dois tributos. A l\u00f3gica \u00e9 coerente com o modelo de tributa\u00e7\u00e3o adotado: se CBS e IBS compartilham a mesma base econ\u00f4mica e estrutura normativa, faz sentido que suas disputas sejam examinadas conjuntamente. Prev\u00ea-se, ainda, composi\u00e7\u00e3o mista do \u00f3rg\u00e3o julgador, com magistrados federais e estaduais, refletindo a natureza compartilhada do sistema e buscando preservar o equil\u00edbrio federativo.<\/span><\/p>\n

Outro elemento relevante \u00e9 o funcionamento virtual desse foro. A utiliza\u00e7\u00e3o de plataformas digitais permitiria julgamento em \u00e2mbito nacional, superando limita\u00e7\u00f5es geogr\u00e1ficas e facilitando a forma\u00e7\u00e3o de colegiados plurais. Al\u00e9m disso, a centraliza\u00e7\u00e3o interpretativa evitaria distor\u00e7\u00f5es decorrentes da implementa\u00e7\u00e3o escalonada dos tributos, j\u00e1 que a CBS entrar\u00e1 em vigor antes do IBS, o que poderia influenciar indevidamente a forma\u00e7\u00e3o da jurisprud\u00eancia se as an\u00e1lises ocorressem de forma separada.<\/span><\/p>\n

Apesar dessas virtudes, a proposta enfrenta, como destacamos no debate realizado no STF, obst\u00e1culos relevantes. A cria\u00e7\u00e3o de um \u00f3rg\u00e3o jurisdicional nacional especializado implica altera\u00e7\u00e3o significativa na organiza\u00e7\u00e3o do Judici\u00e1rio, que certamente exigir\u00e1 mudan\u00e7as constitucionais. Soma-se a isso o custo institucional de implementa\u00e7\u00e3o e a necessidade de elevado consenso pol\u00edtico. Trata-se, portanto, de solu\u00e7\u00e3o estruturalmente consistente, mas de dif\u00edcil concretiza\u00e7\u00e3o no curto prazo.<\/span><\/p>\n

Proposta do STJ<\/strong><\/span><\/p>\n

Em paralelo, o STJ desenvolveu proposta baseada em l\u00f3gica distinta, voltada \u00e0 simplifica\u00e7\u00e3o da rela\u00e7\u00e3o processual. Parte-se da constata\u00e7\u00e3o de que a principal fonte de complexidade est\u00e1 na multiplicidade de sujeitos ativos, sobretudo no IBS, que envolve estados e munic\u00edpios. Uma mesma controv\u00e9rsia pode gerar, como j\u00e1 mencionado, litiscons\u00f3rcios extensos, de dif\u00edcil gest\u00e3o e com impacto direto na dura\u00e7\u00e3o e no custo dos processos.<\/span><\/p>\n

A solu\u00e7\u00e3o proposta \u00e9 a chamada pol\u00edtica do litigante \u00fanico. Nesse modelo, um \u00fanico ente federativo representaria, em ju\u00edzo, o conjunto dos interesses fiscais envolvidos na controv\u00e9rsia. A rela\u00e7\u00e3o material permanece plural, mas a rela\u00e7\u00e3o processual \u00e9 simplificada, permitindo que o contribuinte litigue contra apenas um dos entes tributantes. A defini\u00e7\u00e3o desse ente poderia seguir crit\u00e9rios objetivos, como valor da causa ou porte do contribuinte.<\/span><\/p>\n

A principal vantagem da proposta est\u00e1 na efici\u00eancia. A elimina\u00e7\u00e3o de litiscons\u00f3rcios amplos torna os processos mais manej\u00e1veis, reduz custos e tende a acelerar sua tramita\u00e7\u00e3o. Al\u00e9m disso, preserva a estrutura atual do Judici\u00e1rio, evitando reformas institucionais complexas. Trata-se, assim, de solu\u00e7\u00e3o pragmaticamente atraente, que privilegia a viabilidade operacional.<\/span><\/p>\n

Entretanto, a proposta tamb\u00e9m apresenta limita\u00e7\u00f5es relevantes. Essa solu\u00e7\u00e3o, como destacamos no debate realizado no STF, suscita questionamentos relevantes quanto \u00e0 adequada representa\u00e7\u00e3o dos interesses envolvidos. A atribui\u00e7\u00e3o da condu\u00e7\u00e3o do lit\u00edgio a um \u00fanico ente pode gerar assimetrias, especialmente quando esse ente n\u00e3o \u00e9 diretamente afetado pelo resultado da controv\u00e9rsia, o que tende a criar tens\u00f5es federativas e dificultar a coordena\u00e7\u00e3o entre as diferentes administra\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias.<\/span><\/p>\n

O problema torna-se mais evidente em situa\u00e7\u00f5es concretas. Em uma a\u00e7\u00e3o sobre a defini\u00e7\u00e3o do local de destino, tema que interessa apenas a estados e munic\u00edpios, seria poss\u00edvel que a Uni\u00e3o assumisse a defesa da causa apenas em raz\u00e3o do valor ou do porte econ\u00f4mico do contribuinte. Nessa hip\u00f3tese, perante tribunal estadual, a Uni\u00e3o representaria interesses dos munic\u00edpios que n\u00e3o lhe dizem respeito, o que levanta d\u00favida objetiva quanto \u00e0 sua legitimidade para decidir, transigir ou desistir da demanda.<\/span><\/p>\n

Al\u00e9m disso, embora a pol\u00edtica do litigante \u00fanico simplifique a estrutura processual, ela n\u00e3o elimina o risco de fragmenta\u00e7\u00e3o interpretativa, j\u00e1 que as controv\u00e9rsias continuariam sendo apreciadas por diferentes jurisdi\u00e7\u00f5es, sujeitas \u00e0 forma\u00e7\u00e3o de entendimentos divergentes sobre as mesmas normas.<\/span><\/p>\n

Avalia\u00e7\u00e3o cr\u00edtica<\/strong><\/span><\/p>\n

O exame cr\u00edtico das duas propostas evidencia que o problema do contencioso n\u00e3o pode ser enfrentado por solu\u00e7\u00f5es unidimensionais. A alternativa do CNJ\/AGU possui o m\u00e9rito de reconhecer a natureza sist\u00eamica das controv\u00e9rsias e de buscar uniformidade interpretativa desde as inst\u00e2ncias iniciais. Ao concentrar o julgamento em um foro especializado, reduz-se significativamente o risco de decis\u00f5es divergentes e promove-se maior previsibilidade. Ainda assim, trata-se de solu\u00e7\u00e3o que pressup\u00f5e elevada capacidade de coordena\u00e7\u00e3o institucional, al\u00e9m de altera\u00e7\u00f5es normativas complexas, o que coloca em d\u00favida sua viabilidade no curto prazo.<\/span><\/p>\n

Por outro lado, a proposta do STJ apresenta virtudes ligadas \u00e0 simplicidade e \u00e0 operacionalidade. Ao racionalizar a rela\u00e7\u00e3o processual e eliminar litiscons\u00f3rcios extensos, contribui para maior efici\u00eancia e celeridade. Contudo, n\u00e3o resolve o problema da fragmenta\u00e7\u00e3o interpretativa, que permanece latente na medida em que diferentes tribunais continuam aptos a decidir a mesma quest\u00e3o. Al\u00e9m disso, a concentra\u00e7\u00e3o da representa\u00e7\u00e3o processual em um \u00fanico ente pode gerar desalinhamento de interesses, sobretudo em hip\u00f3teses nas quais esse ente n\u00e3o seja diretamente afetado pelo resultado da demanda.<\/span><\/p>\n

Essas limita\u00e7\u00f5es revelam que nenhuma das propostas, isoladamente, \u00e9 capaz de equacionar todos os desafios do novo modelo. De um lado, solu\u00e7\u00f5es estruturais enfrentam dificuldades de implementa\u00e7\u00e3o; de outro, solu\u00e7\u00f5es processuais, embora mais vi\u00e1veis, n\u00e3o eliminam os riscos sist\u00eamicos. O problema do contencioso, portanto, exige mecanismos adicionais de coordena\u00e7\u00e3o interpretativa, capazes de operar dentro da estrutura existente, mas com alcance mais amplo.<\/span><\/p>\n

Propostas complementares<\/strong><\/span><\/p>\n

Nesse contexto, tivemos a oportunidade de sugerir na reuni\u00e3o do STF a que nos referimos acima uma ideia que me foi trazida por Felipe Renault, consistente na possibilidade de utiliza\u00e7\u00e3o ampliada do Incidente de Resolu\u00e7\u00e3o de Demandas Repetitivas. O IRDR, concebido para uniformizar a jurisprud\u00eancia em casos de multiplicidade de processos em um mesmo tribunal, pode, segundo a sugest\u00e3o, ser adaptado como instrumento de coordena\u00e7\u00e3o entre diferentes tribunais, com previs\u00e3o de julgamento no prazo m\u00e1ximo de um ano.<\/span><\/p>\n

Determinadas quest\u00f5es jur\u00eddicas relevantes seriam, assim, submetidas a julgamento concentrado por uma inst\u00e2ncia formada por magistrados federais e estaduais, com compet\u00eancia para fixar teses aplic\u00e1veis de forma uniforme.<\/span><\/p>\n

Essa adapta\u00e7\u00e3o exigiria ajustes normativos, provavelmente de natureza constitucional, mas apresenta vantagens importantes. Trata-se de mecanismo j\u00e1 conhecido, com baixo custo de implementa\u00e7\u00e3o e capaz de produzir decis\u00f5es vinculantes em prazo relativamente curto. Ao permitir a r\u00e1pida consolida\u00e7\u00e3o de entendimentos sobre temas recorrentes, o IRDR ampliado poderia reduzir significativamente a inseguran\u00e7a jur\u00eddica e evitar a prolifera\u00e7\u00e3o de decis\u00f5es conflitantes.<\/span><\/p>\n

Paralelamente, conforme sugerimos na reuni\u00e3o da Suprema Corte, mereceria aten\u00e7\u00e3o a hip\u00f3tese de atribuir-se ao Comit\u00ea Gestor do IBS a fun\u00e7\u00e3o de substituto processual nas demandas judiciais relativas a esse tributo. Considerando a natureza compartilhada do IBS, a participa\u00e7\u00e3o simult\u00e2nea de m\u00faltiplos estados e munic\u00edpios tende a gerar litiscons\u00f3rcios extremamente amplos e pouco funcionais. A atua\u00e7\u00e3o do Comit\u00ea como representante \u00fanico permitiria simplificar a estrutura das demandas e promover maior coordena\u00e7\u00e3o na defesa das posi\u00e7\u00f5es institucionais.<\/span><\/p>\n

Essa solu\u00e7\u00e3o apresenta vantagens evidentes em termos de racionaliza\u00e7\u00e3o processual e uniformidade interpretativa. Ao concentrar a representa\u00e7\u00e3o em um \u00fanico \u00f3rg\u00e3o, reduz-se a complexidade dos processos e favorece-se a constru\u00e7\u00e3o de posi\u00e7\u00f5es mais consistentes. Eventuais questionamentos quanto ao impacto federativo dessa medida perdem for\u00e7a diante do pr\u00f3prio desenho do IBS, que j\u00e1 limita significativamente a autonomia normativa dos entes subnacionais, concentrando elementos essenciais do tributo em \u00e2mbito centralizado. Aquele que pode o mais pode o menos<\/span><\/p>\n

Conclus\u00e3o<\/strong><\/span><\/p>\n

A an\u00e1lise conjunta dessas alternativas evidencia que o enfrentamento do contencioso exige combina\u00e7\u00e3o de instrumentos. A simples escolha entre modelos estruturais ou processuais n\u00e3o \u00e9 suficiente. \u00c9 necess\u00e1rio articular mecanismos que, ao mesmo tempo, reduzam a complexidade das demandas, promovam coordena\u00e7\u00e3o interpretativa e preservem a viabilidade institucional do sistema.<\/span><\/p>\n

A reforma da tributa\u00e7\u00e3o do consumo buscou, sem sucesso, simplificar o sistema e aumentar a previsibilidade das rela\u00e7\u00f5es entre contribuintes e administra\u00e7\u00e3o, mas impressionantemente deixou de enfrentar a organiza\u00e7\u00e3o do contencioso judicial decorrente do novo modelo. A coexist\u00eancia de CBS e IBS, aliada \u00e0 multiplicidade de sujeitos ativos e \u00e0 possibilidade de decis\u00f5es por diferentes jurisdi\u00e7\u00f5es, cria ambiente prop\u00edcio \u00e0 fragmenta\u00e7\u00e3o interpretativa e \u00e0 amplia\u00e7\u00e3o da litigiosidade.<\/span><\/p>\n

As propostas examinadas indicam caminhos poss\u00edveis, cada qual com virtudes e limita\u00e7\u00f5es, mas revelam, sobretudo, que o contencioso ocupa posi\u00e7\u00e3o central no sucesso da reforma. Sem mecanismos eficazes de coordena\u00e7\u00e3o e uniformiza\u00e7\u00e3o, corre-se o risco certo de reproduzir, sob nova estrutura normativa, disfun\u00e7\u00f5es que o pr\u00f3prio modelo buscou superar. A constru\u00e7\u00e3o dessas solu\u00e7\u00f5es, portanto, n\u00e3o \u00e9 etapa acess\u00f3ria, mas condi\u00e7\u00e3o indispens\u00e1vel para a efetividade do sistema institu\u00eddo pela Emenda Constitucional n\u00ba 132\/23.<\/span><\/p>\n

FONTE: JOTA \u2013 POR GUSTAVO BRIGAG\u00c3O<\/strong><\/span><\/p>\n

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