{"id":60631,"date":"2026-03-09T09:24:37","date_gmt":"2026-03-09T12:24:37","guid":{"rendered":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/?p=60631"},"modified":"2026-03-09T09:24:37","modified_gmt":"2026-03-09T12:24:37","slug":"deveres-instrumentais-do-ibs-e-possivel-litisconsorcio-passivo-necessario","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/2026\/03\/09\/deveres-instrumentais-do-ibs-e-possivel-litisconsorcio-passivo-necessario\/","title":{"rendered":"DEVERES INSTRUMENTAIS DO IBS E POSS\u00cdVEL LITISCONS\u00d3RCIO PASSIVO NECESS\u00c1RIO"},"content":{"rendered":"

Assegurada, constitucionalmente, a compet\u00eancia dos estados, Distrito Federal e munic\u00edpios para realizar a fiscaliza\u00e7\u00e3o, o lan\u00e7amento, a cobran\u00e7a e a representa\u00e7\u00e3o administrativa e judicial relativas ao IBS\u00a0[1]<\/strong><\/a>, as a\u00e7\u00f5es ajuizadas por contribuintes voltadas a desconstituir atos j\u00e1 formalizados, especialmente os de cobran\u00e7a, dever\u00e3o ser propostas contra o respectivo ente, considerando a manifesta comprova\u00e7\u00e3o do v\u00ednculo de identidade\u00a0<\/span><\/a>[2]<\/strong><\/a>\u00a0exigido para a configura\u00e7\u00e3o da legitimidade passiva.<\/span><\/p>\n

<\/p>\n

A cria\u00e7\u00e3o da figura do Comit\u00ea Gestor do IBS, no entanto, tem motivado reflex\u00f5es acerca da necessidade, ou n\u00e3o, e at\u00e9 mesmo de sua pertin\u00eancia, para integrar, em conjunto com o ente pol\u00edtico, o polo negativo de uma a\u00e7\u00e3o antiexacional\u00a0<\/span><\/a>[3]<\/strong><\/a>\u00a0\u2014 configurando\u00a0litiscons\u00f3rcio<\/em>\u00a0\u2014, seja ela voltada a questionar temas diretamente vinculados \u00e0 obriga\u00e7\u00e3o de pagar o imposto, seja oriunda de contesta\u00e7\u00f5es relativas ao cumprimento de deveres instrumentais\u00a0<\/span><\/a>[4]<\/strong><\/a>.<\/span><\/p>\n

Seria intuitivo cogitar da aplica\u00e7\u00e3o irrestrita do mesmo racional quanto \u00e0 legitimidade passiva (e eventual forma\u00e7\u00e3o de litiscons\u00f3rcio) aplicada \u00e0s demandas abrangentes do pagamento do pr\u00f3prio imposto, aos deveres instrumentais, diante do car\u00e1ter acess\u00f3rio a que lhes atribui o artigo 113\u00a0<\/span><\/a>[5]<\/strong><\/a>\u00a0do C\u00f3digo Tribut\u00e1rio Nacional. Contudo, nota-se, a depender da causa de pedir, que h\u00e1 possibilidade de litiscons\u00f3rcio passivo\u00a0necess\u00e1rio, unit\u00e1rio<\/em>\u00a0e\u00a0sucessivo\u00a0<\/em>quando se verificam autua\u00e7\u00f5es relacionadas ao descumprimento de tais deveres instrumentais.<\/span><\/p>\n

A\u00a0necessidade<\/em>\u00a0do litiscons\u00f3rcio se revela, tanto na hip\u00f3tese de haver comunh\u00e3o de direitos ou de obriga\u00e7\u00f5es relativamente \u00e0 lide\u00a0<\/span><\/a>[6]<\/strong><\/a>\u00a0(artigo 113, I, CPC\/2015), quanto no cen\u00e1rio em que h\u00e1 disposi\u00e7\u00e3o expressa de lei ou a peculiaridade do direito material exija a tramita\u00e7\u00e3o do lit\u00edgio em conjunto\u00a0<\/span><\/a>[7]<\/strong><\/a>. O car\u00e1ter\u00a0unit\u00e1rio<\/em>\u00a0\u00e9 justificado pela exig\u00eancia de solu\u00e7\u00e3o uniforme para todos os litisconsortes (artigo 116, CPC\/2015), por sua vez, a natureza\u00a0sucessiva<\/em>\u00a0decorre do fato de o pedido formulado em face do litisconsorte\u00a0depender \u201cdo acolhimento de um primeiro pedido formulado em face de outrem, que lhe \u00e9 prejudicial<\/em>\u201d\u00a0<\/span><\/a>[8]<\/strong><\/a>.<\/span><\/p>\n

Definir o conceito de\u00a0litisconsorte passivo necess\u00e1rio, unit\u00e1rio e sucessivo<\/em>\u00a0n\u00e3o \u00e9, contudo, suficiente para esclarecer o ponto de vista aqui constru\u00eddo, sendo de suma import\u00e2ncia analisar, sob a \u00f3tica do\u00a0ciclo de positiva\u00e7\u00e3o do direito\u00a0<\/em>e da hierarquia normativa, como as mudan\u00e7as introduzidas no sistema tribut\u00e1rio brasileiro conduzem a esse cen\u00e1rio.<\/span><\/p>\n

De forma concisa e exemplificativa, antes da Emenda Constitucional n\u00ba 132\/2023, a institui\u00e7\u00e3o do ICMS pelos entes estaduais estava subordinada \u00e0 edi\u00e7\u00e3o de lei complementar (Lei Kandir) com fundamento no artigo 155, \u00a72\u00ba, XII, CF, visando a padroniza\u00e7\u00e3o das normativas, a fim de minimizar a prolifera\u00e7\u00e3o de conflitos tribut\u00e1rios que pudessem surgir da sua aus\u00eancia. Ou seja, a lei complementar servia de fundamento de validade para a institui\u00e7\u00e3o do referido imposto, ocorrendo o mesmo com rela\u00e7\u00e3o ao ISS via Lei Complementar (LC) 116\/2003.<\/span><\/p>\n

Na imin\u00eancia ou efetiva viola\u00e7\u00e3o da lei ordin\u00e1ria publicada pelo ente federado, frente \u00e0 lei de superior hierarquia (LC 87\/1996 e LC 116\/2003), o contribuinte, ent\u00e3o, poderia propor a sua a\u00e7\u00e3o individual buscando a n\u00e3o aplica\u00e7\u00e3o ou desconstitui\u00e7\u00e3o do ato, \u00fanica e exclusivamente em face do ente estatal ou municipal. A presen\u00e7a da Uni\u00e3o, na sua faceta de ente nacional editor das leis complementares, n\u00e3o se fazia pertinente ante o questionamento direto da lei ordin\u00e1ria.<\/span><\/p>\n

Ocorre que, a mudan\u00e7a constitucional promovida pela EC n\u00ba 132\/2023, ao substituir o ICMS e ISS pelo IBS, aponta a edi\u00e7\u00e3o de lei complementar (LC n\u00ba 214\/2025) como necess\u00e1ria e suficiente \u00e0 institui\u00e7\u00e3o do imposto de compet\u00eancia compartilhada. Isso significa que n\u00e3o haver\u00e1 a edi\u00e7\u00e3o por parte dos entes estaduais e municipais de outro diploma legislativo que disponha sobre a regra-matriz do imposto a fim de que ela produza seus efeitos sobre os fatos geradores que ocorram em seus respectivos territ\u00f3rios.<\/span><\/p>\n

Apesar disso, as medidas judiciais voltadas a questionar qualquer dispositivo previsto nas leis complementares que tratem da incid\u00eancia do IBS ainda dever\u00e3o ser propostas \u2013 enquanto n\u00e3o criada solu\u00e7\u00e3o diversa menos onerosa \u2013 contra o ente federativo titular da compet\u00eancia para constituir o cr\u00e9dito tribut\u00e1rio. O racional, aqui, \u00e9 o mesmo do cen\u00e1rio anterior \u00e0 EC n\u00ba 132\/2023 onde se questionava dispositivo da lei ordin\u00e1ria manifestadora do exerc\u00edcio da compet\u00eancia (antes) privativa tribut\u00e1ria\u00a0<\/span><\/a>[9]<\/strong><\/a>.<\/span><\/p>\n

No entanto, algo mais foi modificado com a referida emenda<\/strong><\/span><\/p>\n

Para o IBS, a compet\u00eancia para institu\u00ed-lo n\u00e3o abrange a compet\u00eancia para editar todas as normas relativas \u00e0 sua operacionaliza\u00e7\u00e3o, incluindo os deveres instrumentais. Algumas delas constam nas leis complementares (n\u00ba 214\/2025 e n\u00ba 227\/2026), outras, no entanto, foram outorgadas de forma\u00a0exclusiva<\/em>\u00a0ao Comit\u00ea Gestor, o qual passa a ser o titular da compet\u00eancia da introdu\u00e7\u00e3o de normas inaugurais no ordenamento via edi\u00e7\u00e3o do regulamento do IBS, nos termos do artigo 156-B, I, da Constitui\u00e7\u00e3o de 1988.<\/span><\/p>\n

Diante disso, o cen\u00e1rio hipot\u00e9tico que se coloca e que dialoga com o reconhecimento da exist\u00eancia de\u00a0litiscons\u00f3rcio passivo necess\u00e1rio, unit\u00e1rio e sucessivo<\/em>, \u00e9 aquele de aplica\u00e7\u00e3o de multa isolada por descumprimento de dever instrumental \u2014 a exemplo de opera\u00e7\u00f5es isentas, imunes, sujeitas a al\u00edquota zero, de transfer\u00eancia entre estabelecimentos do mesmo titular ou erro no preenchimento do documento fiscal.<\/span><\/p>\n

Nesse caso, se o fundamento da ilegalidade da cobran\u00e7a estiver embasado em dispositivo do regulamento do Comit\u00ea Gestor, dentre os quais, por exemplo, aquele que o autoriza exigir informa\u00e7\u00f5es complementares (artigo 60, \u00a7 5\u00ba, LC n\u00ba 214\/2025\u00a0<\/span><\/a>[10]<\/strong><\/a>) eventualmente reputadas desproporcionais ou indevidas pelo contribuinte, a sua inclus\u00e3o no polo passivo em conjunto com o ente pol\u00edtico \u00e9\u00a0necess\u00e1ria\u00a0<\/em>tanto pela comunh\u00e3o das obriga\u00e7\u00f5es entre eles (artigo 113, \u00a7 2\u00ba, CTN combinado com artigo 60, \u00a7 5\u00ba, LC n\u00ba 214\/2025), quanto pela peculiaridade do direito material envolvido que exige a presen\u00e7a conjunta no lit\u00edgio, dada a compet\u00eancia exclusiva que a ele foi outorgada;\u00a0unit\u00e1ria<\/em>, diante da proced\u00eancia ou improced\u00eancia da demanda alcan\u00e7ar ambos de modo uniforme; e\u00a0sucessiva<\/em>, pelo fato de o pedido de declara\u00e7\u00e3o de ilegalidade preceder ao pedido anulat\u00f3rio.<\/span><\/p>\n

Cen\u00e1rios como esse, embora indesejados, comp\u00f5em o hist\u00f3rico da rela\u00e7\u00e3o nociva tradicionalmente constru\u00edda entre fisco-contribuinte (em recente transforma\u00e7\u00e3o, assim esperamos), basta lembrar das in\u00fameras discuss\u00f5es a respeito de exig\u00eancias configuradoras de verdadeiras san\u00e7\u00f5es pol\u00edticas que alcan\u00e7aram as nossas cortes mais altas.<\/span><\/p>\n

Vale lembrar, ainda, que dada a obriga\u00e7\u00e3o de o Comit\u00ea Gestor do IBS, a Receita Federal do Brasil e a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional harmonizarem os deveres instrumentais (artigo 318,\u00a0caput<\/em>\u00a0e artigo 321, III, da LC n\u00ba 214\/2025) relativas ao IBS e CBS, bem como o car\u00e1ter vinculante das resolu\u00e7\u00f5es aprovadas para as administra\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias da Uni\u00e3o, estados, Distrito Federal e munic\u00edpios, \u00e9 prov\u00e1vel que o litiscons\u00f3rcio passivo necess\u00e1rio ainda possa envolver esses \u00f3rg\u00e3os.<\/span><\/p>\n

\u00c9 bem verdade que admitir a exist\u00eancia de\u00a0litiscons\u00f3rcio passivo necess\u00e1rio<\/em>\u00a0entre ente competente e o Comit\u00ea Gestor pode causar certo desconforto, j\u00e1 que at\u00e9 ent\u00e3o o titular da compet\u00eancia para instituir o imposto, tamb\u00e9m detinha o poder de criar os deveres instrumentais correspondentes, no entanto, as modifica\u00e7\u00f5es introduzidas pela reforma tribut\u00e1ria nos convidam a novas reflex\u00f5es nesse ponto.<\/span><\/p>\n

______________________________________________________________<\/p>\n

[1]<\/strong><\/a>\u00a0Art. 156-B: Art. 156-B. Os Estados, o Distrito Federal e os Munic\u00edpios exercer\u00e3o de forma integrada, exclusivamente por meio do Comit\u00ea Gestor do Imposto sobre Bens e Servi\u00e7os, nos termos e limites estabelecidos nesta Constitui\u00e7\u00e3o e em lei complementar, as seguintes compet\u00eancias administrativas relativas ao imposto de que trata o art. 156-A:<\/span><\/p>\n

\u00a72\u00ba Na forma da lei complementar:<\/span><\/p>\n

V \u2013 a fiscaliza\u00e7\u00e3o, o lan\u00e7amento, a cobran\u00e7a, a representa\u00e7\u00e3o administrativa e a representa\u00e7\u00e3o judicial relativos ao imposto ser\u00e3o realizados, no \u00e2mbito de suas respectivas compet\u00eancias, pelas administra\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias e procuradorias dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic\u00edpios, que poder\u00e3o definir hip\u00f3teses de delega\u00e7\u00e3o ou de compartilhamento de compet\u00eancias, cabendo ao Comit\u00ea Gestor a coordena\u00e7\u00e3o dessas atividades administrativas com vistas \u00e0 integra\u00e7\u00e3o entre os entes federativos;<\/span><\/p>\n

<\/a>[2]<\/strong><\/a>\u00a0\u201cO v\u00ednculo de identidade entre as partes e os sujeitos da rela\u00e7\u00e3o jur\u00eddica de direito material afirmada constitui, por si s\u00f3, o crit\u00e9rio de defini\u00e7\u00e3o do conceito de legitimidade ordin\u00e1ria ad causam\u201d. \u2013 DALLA PRIA, Rodrigo.\u00a0In:<\/em>\u00a0Direito Processual Tribut\u00e1rio<\/em>. 1\u00aa edi\u00e7\u00e3o. S\u00e3o Paulo: Noeses, 2020, p. \u00a098.<\/span><\/p>\n

<\/a>[3]<\/strong><\/a>\u00a0\u201cCurioso observar, ainda, que cada uma das diferentes rela\u00e7\u00f5es jur\u00eddicas conflituosas acima referidas induz um rem\u00e9dio processual especificamente destinado \u00e0 realiza\u00e7\u00e3o do respectivo direito subjetivo violado. \u00c9 dizer, \u00e0 viola\u00e7\u00e3o dos direitos subjetivos tribut\u00e1rios pr\u00f3prios a cada etapa do processo de concretiza\u00e7\u00e3o corresponde uma especifica a\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria apta a desencadear o processo judicial que resultar\u00e1 na produ\u00e7\u00e3o da tutela jurisdicional adequada a dirimir a conflituosidade instaurada naquele espec\u00edfico instante do processo de concretiza\u00e7\u00e3o\u201d. \u2013 DALLA PRIA, Rodrigo.\u00a0In:<\/em>\u00a0Direito Processual Tribut\u00e1rio<\/em>. 1\u00aa edi\u00e7\u00e3o. S\u00e3o Paulo: Noeses, 2020, p. 120.<\/span><\/p>\n

<\/a>[4]<\/strong><\/a>\u00a0Ensina Paulo de Barros Carvalho: \u201co plexo de provid\u00eancias que as leis tribut\u00e1rias imp\u00f5em aos sujeitos passivos, e que nominamos de \u201cdeveres instrumentais\u201d ou \u201cdeveres formais\u201d\u201d tem por \u201cobjetivo prec\u00edpuo relatar em linguagem os eventos do mundo social sobre os quais o direito atua, no sentido de alterar as condutas inter-humanas para atingir seus prop\u00f3sitos ordinat\u00f3rios\u201d \u2013\u00a0In: Direito Tribut\u00e1rio, Linguagem e M\u00e9todo<\/em>. 8\u00aa edi\u00e7\u00e3o. S\u00e3o Paulo: Noeses, 2021, ps. 513-514.<\/span><\/p>\n

<\/a>[5]<\/strong><\/a>\u00a0Art. 113. A obriga\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria \u00e9 principal ou acess\u00f3ria.<\/span><\/p>\n

\u00a71\u00ba A obriga\u00e7\u00e3o principal surge com a ocorr\u00eancia do fato gerador, tem por objeto o pagamento de tributo ou penalidade pecuni\u00e1ria e extingue-se juntamente com o cr\u00e9dito dela decorrente.<\/span><\/p>\n

\u00a72\u00ba A obriga\u00e7\u00e3o acess\u00f3ria decorre da legisla\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria e tem por objeto as presta\u00e7\u00f5es, positivas ou negativas, nela previstas no interesse da arrecada\u00e7\u00e3o ou da fiscaliza\u00e7\u00e3o dos tributos.<\/span><\/p>\n

\u00a73\u00ba A obriga\u00e7\u00e3o acess\u00f3ria, pelo simples fato da sua inobserv\u00e2ncia, converte-se em obriga\u00e7\u00e3o principal relativamente \u00e0 penalidade pecuni\u00e1ria.<\/span><\/p>\n

<\/a>[6]<\/strong><\/a>\u00a0\u201cOs incisos do art. 113 referem-se indistintamente a hip\u00f3tese de forma\u00e7\u00e3o de litiscons\u00f3rcio facultativo e de litiscons\u00f3rcio necess\u00e1rio. A ressalva \u00e9 importante porque o texto do seu caput, empregando a locu\u00e7\u00e3o verbal \u201cpodem litigar\u201d, remete aos casos de litiscons\u00f3rcio facultativo. Contudo, a hip\u00f3tese do inciso I \u00e9, em rigor, hip\u00f3tese de litiscons\u00f3rcio necess\u00e1rio porque, se entre duas ou mais pessoas \u201chouver comunh\u00e3o de direitos ou de obriga\u00e7\u00f5es relativamente \u00e0 lide\u201d, elas dever\u00e3o litigar em conjunto, a n\u00e3o ser que haja norma que autorize o contr\u00e1rio, nos termos do art. 18, isto \u00e9, quando for autorizada a legitima\u00e7\u00e3o extraordin\u00e1ria. (\u2026) Assim, a hip\u00f3tese \u00e9 t\u00edpica de litiscons\u00f3rcio necess\u00e1rio derivado da peculiaridade do direito material\u201d. \u2013 BUENO, Cassio Scarpinella.\u00a0In:<\/em>\u00a0Curso sistematizado de direito processual civil<\/em>. vol. 1: Teoria Geral do Direito Processual Civil: Parte Geral do C\u00f3digo de Processo Civil. 10\u00aa edi\u00e7\u00e3o. S\u00e3o Paulo: Saraiva, 2020, p. 521.<\/span><\/p>\n

<\/a>[7]<\/strong><\/a>\u00a0\u201cEm rigor, o que marca a caracteriza\u00e7\u00e3o do litiscons\u00f3rcio necess\u00e1rio como tal n\u00e3o \u00e9 a efic\u00e1cia ou a inefic\u00e1cia da decis\u00e3o de m\u00e9rito sem que todos os litisconsortes tenham tido ci\u00eancia do processo, no sentido de terem tido a possibilidade de participar dele, e sim a peculiaridade do direito material ou disposi\u00e7\u00e3o normativa que exija o litigio em conjunto, Eventual inefic\u00e1cia \u00e9 consequ\u00eancia da n\u00e3o forma\u00e7\u00e3o e n\u00e3o causa da forma\u00e7\u00e3o do litiscons\u00f3rcio. N\u00e3o parece cient\u00edfico estudar um fen\u00f4meno na perspectiva das consequ\u00eancias que ocorrem quando ele n\u00e3o se verifica, mas sim, com preced\u00eancia l\u00f3gica, o que justifica ou n\u00e3o sua ocorr\u00eancia\u201d. \u2013 BUENO, Cassio Scarpinella.\u00a0Curso sistematizado de direito processual civil<\/em>. vol. 1: Teoria Geral do Direito Processual Civil: Parte Geral do C\u00f3digo de Processo Civil. 10\u00aa edi\u00e7\u00e3o. S\u00e3o Paulo: Saraiva, 2020, p. 522.<\/span><\/p>\n

<\/a>[8]<\/strong><\/a>\u00a0BUENO, Cassio Scarpinella.\u00a0In<\/em>:\u00a0Curso sistematizado de direito processual civil<\/em>. vol. 1: Teoria Geral do Direito Processual Civil: Parte Geral do C\u00f3digo de Processo Civil. 10\u00aa edi\u00e7\u00e3o. S\u00e3o Paulo: Saraiva, 2020, p. 518.<\/span><\/p>\n

<\/a>[9]<\/strong><\/a>\u00a0Mais a respeito da legitimidade passiva no processo tribut\u00e1rio, sugere-se a leitura do artigo de Camila Campos Vergueiro publicado nesta coluna:\u00a0aqui<\/strong><\/a><\/span><\/p>\n

<\/a>[10]<\/strong><\/a>\u00a0Art. 60.\u00a0<\/strong>O sujeito passivo do IBS e da CBS, ao realizar opera\u00e7\u00f5es com bens ou com servi\u00e7os, inclusive exporta\u00e7\u00f5es, e importa\u00e7\u00f5es, dever\u00e1 emitir documento fiscal eletr\u00f4nico. (\u2026) \u00a7 5\u00ba O regulamento poder\u00e1 exigir do sujeito passivo a apresenta\u00e7\u00e3o de informa\u00e7\u00f5es complementares necess\u00e1rias \u00e0 apura\u00e7\u00e3o do IBS e da CBS.<\/span><\/p>\n

FONTE: CONSULTOR JUR\u00cdDICO – POR MILENA MARTINELLI<\/strong><\/span><\/p>\n

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