{"id":60448,"date":"2026-03-03T09:41:38","date_gmt":"2026-03-03T12:41:38","guid":{"rendered":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/?p=60448"},"modified":"2026-03-03T09:47:44","modified_gmt":"2026-03-03T12:47:44","slug":"das-ilhas-a-ponte-reforma-tributaria-como-semente-de-uniformizacao-decisoria-do-controle-externo","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/bonettiassociados.com.br\/index.php\/2026\/03\/03\/das-ilhas-a-ponte-reforma-tributaria-como-semente-de-uniformizacao-decisoria-do-controle-externo\/","title":{"rendered":"DAS ILHAS \u00c0 PONTE: REFORMA TRIBUT\u00c1RIA COMO SEMENTE DE UNIFORMIZA\u00c7\u00c3O DECIS\u00d3RIA DO CONTROLE EXTERNO"},"content":{"rendered":"

A fragmenta\u00e7\u00e3o decis\u00f3ria das Cortes de Contas subnacionais no Brasil n\u00e3o \u00e9 uma novidade acad\u00eamica, mas segue sendo um problema concreto de primeira grandeza. Embora vinculados a uma moldura constitucional comum, refor\u00e7ada, inclusive, pelo princ\u00edpio da simetria chancelado pelo Supremo Tribunal Federal\u00a0[1]<\/a>, os Tribunais de Contas estaduais e municipais operam, na pr\u00e1tica, como unidades aut\u00f4nomas, cada qual formulando interpreta\u00e7\u00f5es pr\u00f3prias sobre diplomas de alcance nacional, como a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei de Licita\u00e7\u00f5es e Contratos Administrativos\u00a0[2]<\/a>. Essa dispers\u00e3o gera inseguran\u00e7a jur\u00eddica, compromete a isonomia federativa e eleva os custos de conformidade dos gestores p\u00fablicos, que se veem submetidos a par\u00e2metros de avalia\u00e7\u00e3o distintos conforme o \u00f3rg\u00e3o fiscalizador competente\u00a0[3]<\/a>.<\/span><\/p>\n

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A preocupa\u00e7\u00e3o \u00e9 particularmente aguda no campo do Direito Financeiro, em que a disciplina da LRF, voltada \u00e0 estabiliza\u00e7\u00e3o e \u00e0 preven\u00e7\u00e3o de riscos fiscais, pressup\u00f5e patamares m\u00ednimos de uniformidade interpretativa. No terreno das licita\u00e7\u00f5es e dos contratos administrativos, a situa\u00e7\u00e3o \u00e9 an\u00e1loga: normas gerais de car\u00e1ter nacional convivem com leituras localizadas e, por vezes, francamente contradit\u00f3rias entre si, ainda quando os pressupostos f\u00e1ticos e jur\u00eddicos sejam equivalentes.<\/span><\/p>\n

Apesar de ter sido elaborada com o prop\u00f3sito de qualificar a motiva\u00e7\u00e3o e a racionalidade das decis\u00f5es p\u00fablicas, a Lei n\u00ba 13.655\/2018, que alterou a Lei de Introdu\u00e7\u00e3o \u00e0s Normas do Direito Brasileiro (Lindb), revela-se insuficiente para equacionar o cerne do problema. Embora imponha \u00f4nus argumentativos, aten\u00e7\u00e3o a consequ\u00eancias pr\u00e1ticas e outras balizas, a Lindb n\u00e3o institui, por si mesma, um foro de converg\u00eancia obrigat\u00f3ria entre int\u00e9rpretes aut\u00f4nomos. Tampouco disponibiliza um mecanismo estruturado capaz de estabilizar, em \u00e2mbito nacional, a interpreta\u00e7\u00e3o de normas gerais quando m\u00faltiplas Cortes de Contas det\u00eam compet\u00eancia para aplic\u00e1-las segundo l\u00f3gicas pr\u00f3prias.<\/span><\/p>\n

As tentativas de enfrentar esse cen\u00e1rio pela via institucional n\u00e3o foram poucas, mas todas esbarraram em obst\u00e1culos semelhantes. A proposta legislativa mais direta foi o artigo 172 do projeto que originou a Lei n\u00ba 14.133\/2021, que atribu\u00eda car\u00e1ter de orienta\u00e7\u00e3o geral obrigat\u00f3ria \u00e0s s\u00famulas do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o (TCU), buscando conferir uniformidade \u00e0 aplica\u00e7\u00e3o da lei nacional de licita\u00e7\u00f5es\u00a0[4]<\/a>. O veto presidencial, contudo, sepultou a iniciativa sob a alega\u00e7\u00e3o de que tal vincula\u00e7\u00e3o feriria o pacto federativo e a separa\u00e7\u00e3o de poderes, por supostamente subordinar os \u00f3rg\u00e3os de controle subnacionais \u00e0 pauta hermen\u00eautica do TCU. Independentemente do ju\u00edzo de m\u00e9rito que se fa\u00e7a sobre a corre\u00e7\u00e3o dessas premissas, o epis\u00f3dio \u00e9 ilustrativo de um padr\u00e3o: sempre que se prop\u00f4s mecanismo nacional de vincula\u00e7\u00e3o interpretativa, as obje\u00e7\u00f5es gravitaram em torno das mesmas duas trincheiras argumentativas.<\/span><\/p>\n

Caminho diverso trilhou Carlos Ari Sundfeld ao conceber um Conselho Nacional de Estado (CNE), vinculado ao Congresso Nacional, com atribui\u00e7\u00e3o para editar s\u00famulas administrativas e regulamentos t\u00e9cnicos de alcance nacional, restritos a mat\u00e9rias j\u00e1 disciplinadas por normas constitucionais ou legais nacionais\u00a0<\/span><\/a>[5]<\/a>. O modelo tinha a virtude de deslocar a uniformiza\u00e7\u00e3o para uma autoridade t\u00e9cnica, plural (integrada por agentes oriundos dos diversos n\u00edveis da federa\u00e7\u00e3o) e apartada da l\u00f3gica recursal. Contudo, n\u00e3o desenvolvia mecanismos procedimentais suficientes para assegurar a participa\u00e7\u00e3o efetiva dos entes subnacionais e de seus \u00f3rg\u00e3os de controle no processo deliberativo, lacuna que poderia reavivar as mesmas resist\u00eancias federativas que se buscava contornar.<\/span><\/p>\n

A PEC n\u00ba 188\/2019 (PEC do Pacto Federativo) investiu em outra dire\u00e7\u00e3o: o fortalecimento do TCU como inst\u00e2ncia uniformizadora de normas de finan\u00e7as p\u00fablicas, por meio de orienta\u00e7\u00f5es normativas vinculantes, com mecanismo de reclama\u00e7\u00e3o e avoca\u00e7\u00e3o em caso de descumprimento\u00a0<\/span><\/a>[6]<\/a>. Embora dogmaticamente consistente, a proposta gerou apreens\u00e3o no ambiente dos Tribunais de Contas, especialmente pela percep\u00e7\u00e3o de que transformaria o TCU na \u00faltima inst\u00e2ncia interpretativa das demais Cortes, sem prever procedimento participativo, pautado pelo contradit\u00f3rio, na forma\u00e7\u00e3o dos enunciados e com escopo restrito \u00e0 mat\u00e9ria de finan\u00e7as p\u00fablicas. Mais recentemente, o relat\u00f3rio do Grupo de Trabalho da Reforma Administrativa voltou a propor a cria\u00e7\u00e3o de s\u00famulas vinculantes de controle externo, de aprova\u00e7\u00e3o pelo TCU e observ\u00e2ncia obrigat\u00f3ria por todos os Tribunais de Contas\u00a0<\/span><\/a>[7]<\/a>, reacendendo, previsivelmente, as mesmas obje\u00e7\u00f5es.<\/span><\/p>\n

Em s\u00edntese, o balan\u00e7o dessas experi\u00eancias revela um impasse recorrente: embora o diagn\u00f3stico da fragmenta\u00e7\u00e3o interpretativa seja amplamente compartilhado, as propostas de solu\u00e7\u00e3o foram, uma a uma, bloqueadas ou enfraquecidas por obje\u00e7\u00f5es de natureza federativa, institucional e pol\u00edtico-constitucional. Solu\u00e7\u00f5es tecnicamente vi\u00e1veis naufragaram por n\u00e3o enfrentar, desde a origem, os custos de coordena\u00e7\u00e3o e as resist\u00eancias que marcam o debate.<\/span><\/p>\n

Semente de uniformiza\u00e7\u00e3o decis\u00f3ria<\/strong><\/span><\/p>\n

\u00c9 nesse cen\u00e1rio que o modelo inaugurado pela reforma tribut\u00e1ria (Emenda Constitucional n\u00ba 132\/2023, regulamentada pela LC n\u00ba 227\/2026) emerge como resposta inesperada e, possivelmente, a mais promissora. O IBS, tributo de compet\u00eancia compartilhada entre estados, Distrito Federal e munic\u00edpios, exigiu a cria\u00e7\u00e3o do Comit\u00ea Gestor do IBS (CGIBS), entidade p\u00fablica sob regime especial dotada de independ\u00eancia t\u00e9cnica, administrativa, or\u00e7ament\u00e1ria e financeira, cuja inst\u00e2ncia m\u00e1xima de delibera\u00e7\u00e3o \u00e9 integrada, de forma parit\u00e1ria, por representantes dos entes subnacionais.<\/span><\/p>\n

Ao CGIBS compete, entre outras atribui\u00e7\u00f5es, arrecadar e distribuir o produto da arrecada\u00e7\u00e3o do IBS, al\u00e9m de uniformizar a interpreta\u00e7\u00e3o e a aplica\u00e7\u00e3o da legisla\u00e7\u00e3o do novo imposto (LC n\u00ba 227\/2026, artigo 2\u00ba, I e II). A magnitude das receitas sob sua gest\u00e3o, estimadas em torno de R$ 908 bilh\u00f5es anuais, tomando-se como refer\u00eancia o PIB de 2024, posiciona o CGIBS como a maior entidade de administra\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria subnacional do pa\u00eds\u00a0<\/span><\/a>[8]<\/a>.<\/span><\/p>\n

O controle externo do CGIBS recebeu desenho institucional sem precedentes no sistema brasileiro. A Constitui\u00e7\u00e3o atribuiu a fiscaliza\u00e7\u00e3o aos entes subnacionais (CF, artigo 156-B, \u00a7 2\u00ba, IV), e a legisla\u00e7\u00e3o complementar densificou esse comando ao determinar que ela ser\u00e1 exercida \u201cde forma coordenada, compartilhada e colegiada\u201d pelos Tribunais de Contas competentes, com prefer\u00eancia por atua\u00e7\u00e3o em ambiente virtual (LC n\u00ba 227\/2026, artigo 40,\u00a0caput<\/em>).<\/span><\/p>\n

A lei prev\u00ea, ademais, que um ato conjunto dos Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal, dos munic\u00edpios e municipais disciplinar\u00e1 a governan\u00e7a desse controle, abrangendo a indica\u00e7\u00e3o de um conselheiro e do respectivo substituto por cada Tribunal, a atua\u00e7\u00e3o dos auditores de controle externo, a atua\u00e7\u00e3o do respectivo Minist\u00e9rio P\u00fablico de Contas e, sobretudo, a \u201cuniformiza\u00e7\u00e3o vinculante\u201d de entendimentos entre os representantes dos tribunais, garantindo a aplica\u00e7\u00e3o consistente das normas e diretrizes estabelecidas (LC n\u00ba 227\/2026, artigo 40, \u00a7 1\u00ba, IV). A op\u00e7\u00e3o normativa \u00e9 deliberadamente contundente: n\u00e3o se trata de harmoniza\u00e7\u00e3o orientativa, nem de boas pr\u00e1ticas; a norma aponta para um n\u00facleo decis\u00f3rio comum dotado de for\u00e7a vinculante interna ao modelo.<\/span><\/p>\n

\u00c9 a primeira vez que \u00f3rg\u00e3os de controle externo que historicamente atuam de maneira atomizada s\u00e3o reunidos num arranjo colegiado representativo de todos os entes subnacionais, com compet\u00eancia expressa para produzir entendimentos uniformes e vinculantes relativos \u00e0 aplica\u00e7\u00e3o de normas jur\u00eddicas no \u00e2mbito do objeto fiscalizado.<\/span><\/p>\n

A singularidade desse arranjo reside em dois elementos que, conjugados, enfrentam os obst\u00e1culos que historicamente inviabilizaram as propostas anteriores. Primeiro, a uniformiza\u00e7\u00e3o n\u00e3o \u00e9 imposta por \u00f3rg\u00e3o externo ou federal, mas constru\u00edda em espa\u00e7o colegiado integrado por representantes dos pr\u00f3prios Tribunais de Contas subnacionais, reunidos para deliberar conjuntamente sobre objeto interfederativo espec\u00edfico. Isso contorna a obje\u00e7\u00e3o central do pacto federativo: n\u00e3o se est\u00e1 \u201cfederalizando\u201d o controle nem subordinando hierarquicamente as Cortes de Contas. Segundo, o modelo n\u00e3o cria inst\u00e2ncia revisional ou anulat\u00f3ria de decis\u00f5es dos tribunais locais; o que se estabelece \u00e9 um arranjo de atua\u00e7\u00e3o conjunta, com defini\u00e7\u00e3o colegiada de processamento e delibera\u00e7\u00e3o, no qual a converg\u00eancia interpretativa \u00e9 produzida \u201cantes\u201d ou \u201cdurante\u201d o pr\u00f3prio exerc\u00edcio fiscalizat\u00f3rio, e n\u00e3o \u201cdepois\u201d, por interven\u00e7\u00e3o hier\u00e1rquica ex\u00f3gena (revisional ou anulat\u00f3ria).<\/span><\/p>\n

\u00c9 verdade que o modelo comporta uma delimita\u00e7\u00e3o importante: refere-se ao controle do CGIBS e \u00e9, portanto, setorial. Todavia, \u00e9 justamente essa circunscri\u00e7\u00e3o que pode ser lida como virtude estrat\u00e9gica: ao funcionar como laborat\u00f3rio normativo, a experi\u00eancia poder\u00e1 demonstrar, concretamente, se a coordena\u00e7\u00e3o colegiada e a uniformiza\u00e7\u00e3o vinculante s\u00e3o aptas a produzir estabilidade interpretativa num objeto de alt\u00edssima complexidade e impacto fiscal.<\/span><\/p>\n

Se bem-sucedida, essa semente institucional ter\u00e1 potencial para inspirar mudan\u00e7as no sistema de controle externo como um todo, alcan\u00e7ando inclusive a aplica\u00e7\u00e3o de normas nacionais de Direito Administrativo, como licita\u00e7\u00f5es e contratos administrativos, e mesmo de Direito Financeiro, em prol da responsabilidade fiscal, sem preju\u00edzo dos aperfei\u00e7oamentos que a pr\u00f3pria experi\u00eancia venha a sugerir.<\/span><\/p>\n

A reforma tribut\u00e1ria, por vias que poucos anteviram, pode ter inaugurado n\u00e3o apenas um novo tributo, mas a primeira ponte concreta entre as ilhas decis\u00f3rias do controle externo subnacional. Cabe agora aos pr\u00f3prios Tribunais de Contas, ao regulamentarem e implementarem o ato conjunto previsto na LC n\u00ba 227\/2026, demonstrar que \u00e9 poss\u00edvel deliberar juntos, produzir coer\u00eancia e, afinal, transformar a promessa de uniformiza\u00e7\u00e3o em seguran\u00e7a jur\u00eddica efetiva, desafio que, mais do que t\u00e9cnico, \u00e9 de cultura institucional.<\/span><\/p>\n

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[1]<\/a>\u00a0\u201cO princ\u00edpio da simetria exige que as normas estaduais sobre Tribunais de Contas sigam o modelo estabelecido na Constitui\u00e7\u00e3o da Rep\u00fablica para o Tribunal de Contas da Uni\u00e3o\u201d (BRASIL. Supremo Tribunal Federal. A\u00e7\u00e3o Direta de Inconstitucionalidade (ADI) n. 5.587. Relator: min. Andr\u00e9 Mendon\u00e7a. Tribunal Pleno. Julgado em 25 abr. 2025).<\/span><\/p>\n

[2]<\/a>\u00a0MOTTA, Fabr\u00edcio. Despesas com pessoal e criatividade cont\u00e1bil.\u00a0Revista Consultor Jur\u00eddico<\/em>, Interesse P\u00fablico, 5 dez. 2019. Dispon\u00edvel\u00a0aqui<\/a>.<\/span><\/p>\n

[3]<\/a>\u00a0RODRIGUES, Ricardo Schneider. Precedentes nos Tribunais de Contas: a imprescindibilidade de um \u00f3rg\u00e3o superior de uniformiza\u00e7\u00e3o.\u00a0In<\/em>: VALE, Lu\u00eds Manoel Borges do; OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende.\u00a0Por uma teoria dos precedentes administrativos<\/em>. S\u00e3o Paulo: JusPodivm, 2022. Cap. 9. p. 247-283.<\/span><\/p>\n

[4]<\/a>\u00a0RODRIGUES, Ricardo Schneider. A oportunidade perdida: o veto aos novos precedentes obrigat\u00f3rios dos Tribunais de Contas.\u00a0In<\/em>: CARVALHO, F\u00e1bio Lins de Lessa\u00a0et al<\/em>. (Coord.).\u00a0Novo Direito das Licita\u00e7\u00f5es e Contratos<\/em>. Curitiba: Juru\u00e1, 2021. p. 415-432.<\/span><\/p>\n

<\/a>[5]<\/a>\u00a0SUNDFELD, Carlos Ari. Uma autoridade normativa, t\u00e9cnica e nacional para a gest\u00e3o p\u00fablica.\u00a0In<\/em>: MOTTA, Fabr\u00edcio; GABARDO, Emerson (Coords.).\u00a0Limites do controle da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica no Estado de Direito<\/em>. Curitiba: \u00cdthala, 2019. p. 53-64.<\/span><\/p>\n

<\/a>[6]<\/a>\u00a0RODRIGUES, Ricardo Schneider; ARA\u00daJO, Lean Ant\u00f4nio Ferreira de. A uniformiza\u00e7\u00e3o da interpreta\u00e7\u00e3o da LRF no \u00e2mbito dos Tribunais de Contas: a constitucionalidade da PEC n\u00ba 188\/2019 \u00e0 luz do princ\u00edpio federativo.\u00a0In<\/em>: FILHO, Al\u00edpio Reis Firmo\u00a0et al<\/em>. (Coord.).\u00a0Responsabilidade na Gest\u00e3o Fiscal<\/em>. Belo Horizonte: F\u00f3rum, 2020. p. 399-424.<\/span><\/p>\n

<\/a>[7]<\/a>\u00a0BRASIL. C\u00e2mara dos Deputados. Grupo de Trabalho da Reforma Administrativa.\u00a0Reforma administrativa<\/em>: um Estado com foco em resultados: eficiente, digital e justo. Bras\u00edlia: C\u00e2mara dos Deputados, 2025.<\/span><\/p>\n

<\/a>[8]<\/a>\u00a0BRASIL. Minist\u00e9rio da Fazenda. Secretaria Extraordin\u00e1ria da Reforma Tribut\u00e1ria.\u00a0Al\u00edquotas de refer\u00eancia do IBS e da CBS<\/em>: estimativas atualizadas ap\u00f3s o envio da proposta de regulamenta\u00e7\u00e3o da reforma tribut\u00e1ria. 1 jul. 2024.<\/span><\/p>\n

FONTE: CONSULTOR JUR\u00cdDICO \u2013 POR RICARDO SCHNEIDER RODRIGUES<\/strong><\/span><\/p>\n

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